Sistema de Financiación de Cataluña

Sistema de Financiación de Cataluña

José María Tovillas Morán

I. Principios constitucionales en materia de financiación de Cataluña

 El artículo 137 de la Constitución Española de 1978 prevé una organización territorial del poder político dividido entre el Estado, las Comunidades Autónomas, los Municipios y las Provincias.

Lógicamente, la creación de entidades territoriales dotadas de autonomía política entendida como capacidad legislativa sobre determinadas materias como son las Comunidades Autónomas genera la necesidad inmediata de dotarlas de recursos financieros para desarrollar de forma efectiva las competencias de la que son titulares. LaSentencia del Tribunal Constitucional 289/2000, de 30 de noviembre, en su FJ 3º advierte que la autonomía financiera es el “instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política”. En este sentido, la propia Constitución en su artículo 156 proclama que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal[1] y de solidaridad entre todos los españoles.[2]

La autonomía financiera se concreta en la atribución de competencias normativas y de gestión que hagan posible que cada Comunidad Autónoma disponga de su propio sistema de ingresos y gastos. Al analizar la autonomía financiera se insiste en la idea de que posee dos vertientes: la de los ingresos y la de los gastos. Respecto de esta última, la capacidad de ordenar el gasto público se relaciona con el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y la necesidad de estas últimas de acceder al desarrollo y ejecución de sus competencias. En el caso de Cataluña el Título IV del vigente Estatuto de Autonomía enumera las competencias respecto de las cuales la Generalitat de Cataluña puede ejercer sus potestades y, en consecuencia, sus políticas materiales que conllevan la elección sobre el destino y el volumen de los gastos a realizar.[3]

Desde la perspectiva del ingreso, el principio de autonomía financiera exige la búsqueda de un equilibrio entre garantizar a las Comunidades un nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio real y efectivo de sus competencias[4] y mantener la presencia de límites constitucionales como la coordinación y la solidaridad así como límites formales establecidos en el propio texto constitucional ya que el artículo 133 dispone que el poder originario para establecer tributos le corresponde exclusivamente al Estado mediante ley y las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes. Como consecuencia de la reciente crisis económica que deterioró de forma muy acusada los balances de las Administraciones públicas, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ha introducido como nuevos límites jurídicos a la autonomía financiera autonómica los de estabilidad presupuestaria[5] y sostenibilidad financiera.[6]

Con el objetivo de garantizar el necesario equilibrio entre el poder configurador del Estado del modelo de sistema financiero de las Comunidades Autónomas y la efectividad de la autonomía financiera autonómica, el propio artículo 157.1 CE enumera un amplio abanico de recursos económicos de los que dispondrán estas últimas:  impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales, otras participaciones en los ingresos del Estado, impuestos, tasas y contribuciones especiales propias, transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones procedentes de los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos procedentes del patrimonio de las Comunidades Autónomas e ingresos de Derecho Privado; e ingresos derivados de operaciones de crédito.

El propio número 3 del artículo 157 CE anuncia la aprobación de una Ley Orgánica destinada a regular la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común (las Comunidades Forales del País Vasco y Navarra disfrutan de los regímenes especiales de financiación de concierto y convenio, respectivamente, que privilegian la posición de las comunidades forales frente al Estado).

II. Evolución de la financiación autonómica a través de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas

En aplicación del número 3 del artículo 157 CE, se aprobó la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA). El contenido de esta disposición ha variado a lo largo del tiempo en el sentido de dotar a las Comunidades Autónomas de régimen común entre las que se encuentra Cataluña de mayores recursos tributarios y de mayor capacidad para regular sobre estos recursos.

En cuanto a la fórmula de financiación autonómica el contenido original de la LOFCA se fundamentaba en la recepción por parte de las Comunidades Autónomas de transferencias de diversa naturaleza provenientes del Estado destacando las categorías de transferencias corrientes y transferencias de capital. Además, se incorporaba como fuente de financiación la cesión de la recaudación de tributos de escasa capacidad recaudatoria como el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre el Lujo y los Tributos sobre el juego.

En el año 1996 se produce una reforma transcendental de la LOFCA mediante la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de septiembre. El fundamento teórico de esta reforma se basa en el refuerzo de la corresponsabilidad fiscal entendida como la presencia de una correlación entre la entidad pública que exige el pago de tributos y la entidad que procede a la realización del gasto con el objetivo de evitar que la Comunidad Autónoma proceda a incrementar los gastos sin la carga política de exigir la contribución fiscal a sus ciudadanos que ingresan al Estado.

Estos cambios se reflejan, en primer lugar, en la incorporación a la cesta de tributos cedidos de un tributo de una elevada capacidad recaudatoria como es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en un porcentaje muy destacable del 30 por ciento. Además, y ello supone un cambio transcendental, se modifica la definición de los tributos cedidos en el sentido de que la cesión de los mismos continúa pudiendo ser total o parcial. Pero la novedad principal provenía del hecho de que la cesión de la recaudación tributaria sobre los tributos cedidos podía venir acompañada de la concesión de capacidad normativa a favor de las Comunidades Autónomas con lo que estas adquieren la posibilidad de decidir sobre una fracción de la composición y el volumen de sus ingresos.

Esta cesión de la capacidad normativa se concretó mediante la Ley 14/1996 y la Ley 31/1997, de 4 de agosto, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Generalitat de Cataluña.

Estos cambios se han manifestado en la atribución a la Generalitat de Cataluña de una capacidad normativa amplísima sobre los diferentes elementos normativos de los Tributos sobre el juego incluyendo cuestiones esenciales como las exenciones, bases imponibles o gestión y liquidación.

Con un grado más reducido de capacidad normativa, también se atribuye competencia normativa al Parlament de Catalunya respecto de los otros tributos cedidos, especialmente en relación con cuestiones asociadas a la cuantificación de los tributos como las tarifas, mínimos exentos o deducciones.

El proceso de introducción y ampliación de las capacidades normativas en materia de tributos cedidos a favor de los poderes legislativos de las Comunidades Autónomas ha continuado con las sucesivas modificaciones de la LOFCA. Así, la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, reformó la LOFCA extendiendo la cesión de tributos a unos gravámenes de potencia recaudatoria muy destacable como el IVA y los impuestos especiales de fabricación. Se trata de una cesión del 35 por ciento de la recaudación del IVA y de un 40 por ciento de la recaudación de los Impuestos especiales de fabricación (hidrocarburos, alcohol, tabaco). Además, se amplía la cesión del IRPF al 35 por ciento de la recaudación localizada en cada Comunidad Autónoma.

Finalmente, inspirándose en las Disposiciones adicionales séptima, octava, novena, décima y decimoprimera del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 que la precedieron, la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, que supuso la última reforma de la LOFCA, incrementó el porcentaje de cesión del IVA del 40 al 50 por ciento de la recaudación y de los Impuestos especiales de fabricación del 40 al 58 por ciento, en ambos casos sin capacidad normativa. En el IRPF se incrementó el porcentaje de cesión del 35 al 50 por ciento y tal aumento de la cesión recaudatoria se acompañó de una ampliación de la capacidad normativa.

III. Situación actual de la financiación de Cataluña

En relación con la financiación de Cataluña como administración territorial la primera circunstancia que se ha de señalar es la del crecimiento sostenido del volumen de recursos gestionados, es decir, del crecimiento cuantitativo de los presupuestos públicos de la Generalitat. El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Cataluña prevé un volumen de ingresos y gastos de 38.184 millones de euros.[7]

Inventario de ingresos de la Generalitat de Catalunya

Como se ha señalado con anterioridad, el sistema de financiación de Cataluña está regulado en la versión actual de la LOFCA que en su artículo 4 enumera los siguientes recursos financieros de los que disfrutan las Comunidades Autónomas:

    1. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
    2. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales
    3. Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado.
    4. La participación en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.
    5. Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado.
    6. Las participaciones en los ingresos del Estado a través de los fondos y mecanismos que establezcan las leyes.
    7. El producto de las operaciones de crédito.
    8. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
    9. Sus propios precios públicos.
    10. Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado.
    11. Las transferencias de los Fondos de Compensación Interterritorial.[8]

A continuación, nos vamos a referir a los que en la actualidad y desde hace una década se han convertido en los principales de entre los ingresos citados como son los tributos cedidos, las transferencias y el recurso al crédito público.[9]

Tributos cedidos

El artículo 10 LOFCA define los tributos cedidos como aquellos establecidos y regulados por el Estado cuyo producto corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña de acuerdo con lo previsto en el EAC. La cesión de tributos por el Estado puede hacerse total o parcialmente. La cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. Tanto en el caso de los tributos parcialmente cedidos como en el caso de los tributos totalmente cedidos la cesión puede venir acompañada de competencias normativas previstas en la LOFCA y en la Ley de cesión de tributos.

i. Tributo parcialmente cedido con capacidad normativa

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas respecto del cual se ha cedido el 50 por ciento de la recaudación de las cuotas líquidas provenientes de las personas físicas residentes en Cataluña.

La capacidad normativa que puede ser ejercida por el Parlament de Cataluña en relación al IRPF (que es el impuesto más importante en términos de recaudación del sistema tributario español) abarca los siguientes aspectos:

      1. El importe del mínimo personal y familiar que actúa como una deducción en la cuota estatal y autonómica puede ser modificado para el cálculo del gravamen autonómico pudiendo ser incrementado o reducido en un 10 por ciento respecto del previsto a nivel estatal.
      2. En el IRPF hay dos tarifas: la estatal y la autonómica o complementaria. La autonómica puede ser regulada por el poder legislativo de cada Comunidad sin más restricción que la de que la tarifa autonómica ha de ser obligatoriamente progresiva aunque no tienen porqué coincidir los tramos y los tipos establecidos con los previstos en la tarifa estatal.
      3. Deducciones en la cuota íntegra por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales, por aplicación de renta y por subvenciones y ayudas públicas no exentas percibidas de las Comunidades Autónomas.

Ha de señalarse que el Parlament ha ejercido su capacidad normativa respecto del IRPF en el sentido de introducir diversas deducciones de origen autonómico y por regular la tarifa autonómica con unos tramos y tipos más elevados que los previstos a nivel estatal. A titulo anecdótico, más de la mitad de la cuota líquida del IRPF a satisfacer por los residentes en Cataluña corresponde a fondos destinados a la financiación de la Generalitat y el resto va destinado a la financiación estatal.[10]

ii. Tributos parcialmente cedidos sin capacidad normativa

    • 50 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido (impuesto general sobre el consumo) generado por el consumo realizado en el territorio de Cataluña en base a los datos procedentes del Instituto Nacional de Estadística.
    • 58 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre la Cerveza generado por el consumo realizado en Cataluña en base a los datos procedentes del Instituto Nacional de Estadística.
    • 58 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre productos intermedios por el consumo realizado en Cataluña en base a los datos procedentes del Instituto Nacional de Estadística.
    • 58 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre el alcohol y productos derivados por el consumo realizado en Cataluña en base a los datos procedentes del Instituto Nacional de Estadística.
    • 58 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre las labores del tabaco que corresponde a las ventas realizadas en los estancos de Cataluña según datos del Comisionado del Mercado de Tabaco.
    • 58 por ciento de la recaudación del Impuesto sobre Hidrocarburos para el tipo estatal general y en su totalidad para el tipo estatal especial y para el tipo autonómico en función de los datos provenientes del Ministerio de Economía.

iii. Tributos totalmente cedidos con capacidad normativa

La totalidad de la recaudación del Impuesto sobre el Patrimonio generado por las personas físicas residentes en Cataluña.

Existe capacidad normativa sobre las siguientes cuestiones:

      1. El mínimo exento,
      2. La tarifa de gravamen, y
      3. Las deducciones y bonificaciones en la cuota.[11]

La totalidad de la recaudación por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados por los actos, contratos y negocios jurídicos vinculados al territorio de Cataluña.

La capacidad de gravamen existe en cuanto a la fijación del tipo de gravamen sobre:

      1. Concesiones administrativas y transmisión de bienes muebles e inmuebles.
      2. Constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre bienes muebles o inmuebles, excepto los derechos reales de garantía.
      3. Arrendamiento de bienes muebles e inmuebles.

Se pueden establecer deducciones y bonificaciones en la cuota y reglas relativas a la gestión tributaria.[12]

– La totalidad de la recaudación proveniente del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones por lo que respecta a las transmisiones en las que el causante sea residente en Cataluña y el sujeto pasivo sea residente fiscal en España o cuando se trata de bienes inmuebles situados en Cataluña.

La capacidad normativa se manifiesta en la facultad para regular determinados aspectos que son muy importantes para reducir o ampliar la cuota finalmente a satisfacer:

      1. Reducciones en la base imponible tanto en el supuesto de transmisiones inter vivos como en las transmisiones mortis causa.
      2. Tarifa del impuesto.
      3. Cuantías y coeficientes aplicables al patrimonio preexistente.
      4. Deducciones y bonificaciones en la cuota.
      5. La gestión y liquidación del gravamen con la excepción del establecimiento de forma obligatoria de la autoliquidación como forma exclusiva de gestión del tributo que ha de ser efectuado mediante ley estatal.

La Generalitat ha ejercitado su competencia normativa respecto de esta figura tributaria en numerosas ocasiones hasta el punto de la aprobación de la Ley 19/2010, de 7 de junio, reguladora del Impuesto sobre sucesiones y donaciones en la que se sistematizan las disposiciones legislativas catalanas adoptadas en ejercicio de las competencias normativas atribuidas. Con posterioridad a la publicación de esta Ley nuevas e importantes novedades han sido aprobadas.

– La recaudación proveniente del Impuesto Especial sobre Determinadas Medios de Transporte derivada de las adquisiciones de medios de transporte efectuadas por personas físicas o jurídicas con residencia fiscal en Cataluña.

La potestad autonómica normativa se concentra en la posibilidad de incrementar no de reducir los tipos de gravamen en un 15% respecto de los establecidos de forma subsidiaria por el Estado.

– La recaudación proveniente de los Tributos sobre el juego también corresponde en exclusiva a la Generalitat de Cataluña.

El Parlament de Cataluña puede regular los principales aspectos de la regulación de esta figura fiscal como las exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo. Además, la Generalitat puede regular de forma autónoma las cuestiones relativas a la gestión, liquidación, recaudación e inspección de la tributación sobre el juego.

iv. Tributo cedido totalmente sin capacidad normativa

-La totalidad de la recaudación derivada del Impuesto sobre la electricidad correspondiente al consumo neto de energía eléctrica en el territorio de Cataluña según los datos elaborados por el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Los tributos cedidos tienen una potencia recaudatoria muy elevada. Suponen la mayoría de los ingresos públicos presupuestarios de la Generalitat de Catalunya y han generado alegrías presupuestarias vía recaudaciones superiores a las inicialmente previstas. En 2017 se recaudaron 616 millones de euros más de IRPF de los presupuestados y 434 millones de euros más de IVA.

El ejercicio por parte del poder legislativo catalán de sus competencias en materia de regulación sobre los tributos cedidos genera diferencias en cuanto al contenido de las obligaciones tributarias respecto de las que se exigen en otras Comunidades Autónomas. Esta diferencia en cuanto a la cuantía de las cuotas tributarias resultantes no supone una vulneración del principio de igualdad formal a juicio del Tribunal Constitucional. Así, el TC tiene reconocido que “el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los artículos 1,9,2,14,139.1 y 149.1.1º de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio de España, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales”.[13]

A modo de síntesis, se puede traer a colación el contenido de la STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 3º, que expone que “En la actualidad los tributos cedidos tienen una importancia central como recurso que, además de garantizar determinados rendimientos a las Comunidades Autónomas, les permite modular el montante fiscal de su financiación mediante el ejercicio de competencias normativas en el marco de lo dispuesto en las correspondientes leyes de cesión de tributos. De esta manera, el sistema permite en la actualidad que las Comunidades Autónomas puedan, por sí mismas, incrementar sustancialmente los recursos con los que han de financiarse”.[14]

Endeudamiento público

Reconocida como fuente de financiación autonómica, la emisión de deuda pública es regulada por los artículos 4, 14 y 17 de la LOFCA en el sentido de admitir su uso con restricciones como consecuencia de los efectos que genera en relación con el equilibrio de las cuentas públicas a nivel del conjunto de las Administraciones Públicas.

Las dos reglas básicas contenidas en el artículo 14 LOFCA en cuanto al empleo del endeudamiento público como fórmula de financiación autonómica son las siguientes:

  1. La Comunidad Autónoma podrá realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería.
  2. La Comunidad Autónoma podrá concertar operaciones de crédito por plazo superior a un año siempre que el importe total del crédito se destine exclusivamente a gastos de inversiones y el importe total de las anualidades de amortización por capital e intereses no exceda el 25 por ciento de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma.

Las operaciones de crédito en el extranjero y la emisión de deuda o cualquier otra apelación al crédito público precisarán autorización del Estado, para cuya concesión se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que se materializan por el establecimiento de un límite máximo al endeudamiento autonómico anual por parte del Gobierno central.

En el supuesto de que la emisión de deuda pública autonómica se sitúe por encima del 95 por 100 del límite establecido se podrán adoptar medidas de carácter preventivo. Si se constata el incumplimiento del límite las medidas serán correctivas debiendo adoptarse un Plan económico-financiero de mejora de ingresos y de reducción de gastos y endeudamiento.

La Deuda Pública de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de carácter equivalente emitidos por éstas, estarán sujetos a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado.[15]

A pesar de las restricciones establecidas en cuanto al recurso al endeudamiento como forma de financiación, este instrumento ha adquirido una posición fundamental en el sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Cataluña. La otra cara de la moneda del endeudamiento público es la generación de gastos financieros de carácter corriente a cargo de los Presupuestos Generales de la Generalitat que limitan la realización de inversiones y otros gastos públicos en el futuro.[16]

Transferencias provenientes de otras Administraciones Públicas

Durante muchos años la principal fuente de financiación de la Generalitat de Cataluña consistió en las transferencias corrientes y de capital provenientes del Estado.[17] A partir de la segunda mitad de los años noventa del siglo XX, la política de financiación autonómica ha impulsado el empleo de tributos cedidos como fuente primordial de ingreso y ha generado una reducción de la importancia de las transferencias como instrumento de financiación autonómica cuya transcendencia tampoco se puede menospreciar en el momento actual.

Actualmente, el Estado sigue estando en el origen de la mayor parte en volumen y número de transferencias corrientes y de capital que recibe la Generalitat de Cataluña. Algunas de estas transferencias son finalistas, es decir, que van destinadas a la financiación de determinados gastos públicos concretos por parte de la Generalitat (becas no universitarias, becas universitarias, asistencia a la dependencia) y sobre las que esta última no tiene competencia en cuanto a su destino.

Las principales de las transferencias existentes en la actualidad son las siguientes:

  1. Fondo de Suficiencia Global

Es el instrumento que permite asegurar la suficiencia de la financiación de la totalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía respetando los resultados del modelo de financiación autonómica anterior al establecido en 2009 de manera que ninguna Comunidad pierda con el cambio de modelo.

  1. Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales

Es el instrumento con el que el Estado garantiza en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia, considerándose como tales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales.

  1. Fondos de Convergencia Autonómica divididos en Fondo de Competitividad y Fondo de Cooperación

El Fondo de Competitividad se dota con fondos provenientes de los Presupuestos Generales del Estado y se reparte anualmente entre las Comunidades Autónomas con financiación per capita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal. Está diseñado de forma que se incentive la capacidad fiscal y se desincentive la competencia fiscal a la baja.

El Fondo de Cooperación se dota con fondos provenientes de los Presupuestos Generales del Estado y se reparte anualmente entre las Comunidades Autónomas con el objetivo de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta.

  1. Fondo de Compensación Interterritorial dividido en Fondo de Compensación y Fondo Complementario

El Fondo de Compensación se destina a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados que promuevan, directa o indirectamente, la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario.

El Fondo Complementario se destina a financiar la puesta en marcha de gastos de inversión durante un plazo máximo de dos años.

Ha de destacarse que las transferencias recibidas por Cataluña, además de un origen estatal, pueden tener orígenes muy diversos como la Unión Europea (Fondo Europeo de Garantía Agrícola, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo), el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Servei Català de Trànsit o la Diputación de Barcelona.

El supuesto especial de los tributos propios

Reconocidos en el artículo 157.1 CE y regulados en los artículos 6, 7 y 8 LOFCA, se definen como aquellos tributos que pueden ser establecidos y exigidos por las Comunidades Autónomas con las limitacions previstas en la Constitución y las Leyes.

Precisamente son las limitaciones jurídicas las que impiden el desarrollo de esta figura tributaria. Por un lado, el artículo 157.2 CE prohíbe que las Comunidades Autónomas puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. Por otro lado, el artículo 6.2 LOFCA prohíbe que las Comunidades Autónomas establezcan tributos que recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en ejercicio de su poder tributario originario establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de las mismas. Finalmente, el artículo 6.3 LOFCA prevé que los tributos que puedan establecer las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.

Estas disposiciones nacidas con el loable propósito de evitar la doble imposición cercenan de forma muy drástica las posibilidades de que las Comunidades Autónomas puedan crear un sistema de tributos propios coherente y completo. Las principales muestras de capacidad económica como la obtención de renta, la tenencia de elementos patrimoniales o el consumo de bienes o servicios están contempladas en los hechos imponibles de tributos de origen estatal con anterioridad al desarrollo de las Comunidades Autónomas.  Los espacios fiscales más atractivos han sido tomados ya por el Estado.

La reacción de las diversas Comunidades Autónomas, entre las que se encuentra Cataluña, ha sido la de aprovechar determinadas muestras de capacidad económica todavía libres de actuación estatal para descargar sobre ella su capacidad tributaria. Actividades como el juego del bingo, la distribución y consumo de agua, la protección del medio ambiente han dado lugar al establecimiento de impuestos propios catalanes que, con nuevas figuras adoptadas con ocasión de la crisis económica, han generado un mosaico de impuestos propios de escasa potencia recaudatoria:

  1. Impuesto sobre grandes establecimientos comerciales
  2. Impuesto sobre las viviendas vacías
  3. Impuesto sobre estancias en alojamientos turísticos
  4. Impuesto sobre las bebidas azucaradas envasadas
  5. Impuesto sobre riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos
  6. Impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria
  7. Impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial
  8. Gravamen de protección civil
  9. Impuesto sobre los activos no productivos de las personas jurídicas

Por lo que respecta a las tasas propias, se han desarrollado de forma paralela a la transferencia de competencias desde el Estado a las Comunidades Autónomas. Las sucesivas transferencias de competencias de origen estatal a Cataluña han venido acompañadas de la capacidad de establecer tasas por los servicios prestados por la Generalitat. Esta posibilidad ha sido efectivamente aprovechada por el poder legislativo catalán para la creación de tasas propias.

En la legislatura iniciada en las Cortes Generales el día 21 de mayo de 2019 se va a abordar una nueva reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Los tres tipos de ingresos esenciales de las Comunidades se van a mantener como actores fundamentales de la financiación autonómica, pero se modificará su peso relativo en el sentido de incrementar el porcentaje proveniente de tributos cedidos y se reducirá el endeudamiento público autonómico. Por lo que respecta a las transferencias se regularán las mismas dotándolas de mayor transparencia y se asegurará la continuidad de su flujo a lo largo de los ciclos económicos.

Notas Al Calce

* Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona.

[1] Tal principio ha de ser entendido como instrumento imprescindible para la adopción de una política económica, presupuestaria y fiscal general que garantice el equilibrio económico y la estabilidad presupuestaria y estimule el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución, conforme a lo establecido en Const. Española arts. 40.1, 131 y 138.

[2] S.T.C., 5 de abril de 1990 (B.O.E., No. 109, FJ 7º) (expone que “en el ejercicio de sus competencias, [las Comunidades Autónomas] se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses”).

[3] Estatuto de Autonomía de Cataluña Título IV (B.O.E. 2006, 172) (destacan materias de una importancia tan elevada en relación a la generación de gastos públicos como la educación con un elevado número de competencias exclusivas en materia de educación no universitaria [Art.131], cultura [Art.127], vivienda [Art.137] y sanidad pública [Art.162]).

S.T.C., 3 de marzo de 1992 (B.O.E. No. 54, FJ 7º) y S.T.C., 18 de mayo de 2000 (B.O.E. No. 119, FJ 4º) (exponen que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas “en su vertiente de gasto no entraña solo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación el gasto público, sino que también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias”).

[4] S.T.C., 29 de octubre de 1992 (B.O.E. No. 260, FJ 8º) y S.T.C., 22 de mayo de 2002 (B.O.E. No. 122, FJ 3º) (surge la tesis de que el poder financiero se concreta en la atribución a los entes públicos territoriales de las competencias financieras necesarias para atender a la realización de sus competencias materiales. Sin competencias financieras no existen o son puramente nominales las competencias materiales atribuidas a las Comunidades Autónomas. Las CCAA han de disponer, pues, de los recursos necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen).

[5] Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Art. 3 (B.O.E. 2012, 103) (el principio de sostenibilidad financiera significa que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los ingresos y a los gastos deberá hacerse en base al objeto de equilibrio o superávit estructural).

[6] Id. Art.13. (el volumen de deuda pública total no puede superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto expresado en términos nominales. Este nivel de deuda pública se ha de repartir entre los diversos niveles de las Administraciones territoriales de forma que al Estado le corresponde el 44 por ciento, a las Comunidades Autónomas el 13 por ciento y a las Corporaciones Locales el 3 por ciento. Además, ninguna Comunidad Autónoma podrá superar de forma individual el 13 por ciento de su Producto Interior Bruto regional).

[7] En 1980 el presupuesto ascendía únicamente a 419 millones de euros. En 1992 el presupuesto alcanzó los 8.492 millones de euros. 10.999 millones de euros en 1996. 13.947 millones de euros en 2000.  19.375 millones de euros en 2004. 28.243 millones de euros en 2008. 29.727 millones de euros en 2012. 34.029 millones de euros en 2017.

[8] Estatuto de Autonomía de Cataluña Art. 202 (B.O.E. 2006, 172) (a este largo listado se le añade como fórmula de cierre “cualquier otro recurso que pueda establecerse en virtud de lo dispuesto en el presente Estatuto o en la Constitución”).

[9] Sumados los ingresos por tributos cedidos, endeudamiento y transferencias alcanzan el 98,10% de los ingresos totales de la Generalitat presupuestados para el año 2019.

[10] Por ejemplo, un contribuyente con una base imponible de 30.438 euros ha de satisfacer un total de 6.115,39 euros de los que 3.012,09 euros corresponden al Estado (49,25%) y 3.103,30 euros (50,75%) a Cataluña.

[11] En relación con el Impuesto sobre el Patrimonio el Parlament de Cataluña ha reducido el mínimo exento hasta 500.000 euros en relación con la normativa estatal (700.000 euros) y ha incrementado los tipos establecidos en la tarifa estatal subsidiaria.

[12] El Parlament de Catalunya ha ejercido su competencia en esta materia en trece ocasiones y el Gobierno de la Generalitat lo ha hecho una vez mediante Decreto-Ley. El uso de esta capacidad normativa se ha reflejado en sucesivas subidas del tipo impositivo aplicable con más frecuencia que es el correspondiente a la transmisión de bienes entre particulares de forma que, originariamente, el tipo impositivo era del 6 por ciento y, en la actualidad es del 10 por ciento por el primer millón de euros de base imponible y del 11 por ciento para el resto.

[13] S.T.C., 26 de marzo de 1987 (B.O.E., No. 89, FJ 10º); S.T.C., 4 de octubre de 1990 (B.O.E., No. 266, FJ 7º).

[14] S.T.C., 10 de abril de 1987 (B.O.E., No. 111, FJ 3º).

[15] Destaca por su importancia la exención de tributación por el Impuesto sobre la Renta de no Residentes de los intereses derivados de Deuda pública que se extiende a la Deuda pública emitida por las Comunidades Autónomas. Véase Ley del Impuesto sobre la Renta de los no Residentes Art.14.1.d (B.O.E. 2004, 62).

[16] En el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Generalitat para 2019 se prevé la autorización de créditos para el pago de gastos financieros consolidados de 1.200 millones de euros.

[17] En el año 1996 las transferencias provenientes del Estado representaban el 72,03 por ciento de los ingresos totales de la Generalitat.