Presentación de la tercera edición del libro Derecho administrativo

    Presentación de la tercera edición del libro Derecho administrativo y la Ley de Derecho Administrativo Uniforme

    Federico Hernández Denton

    Esta noche tengo el privilegio y el honor de conversar con ustedes sobre la ultima edición de la obra del Profesor Demetrio Fernández, titulada Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Agradezco mucho la invitación de la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación y de su Presidente, el Profesor Antonio García Padilla. Reconozco que le tengo mucho aprecio, respeto y admiración al Profesor Demetrio Fernández Quiñones. Sé que con su presencia esta noche todos los presentes también testimonian su aprecio al Profesor Fernández, quien es numerario de esta Academia.

    En su carácter de Catedrático de esta Facultad el Profesor Fernández Quiñones ha estado vinculado al estudio y enseñanza del derecho por más de cincuenta años. Se ha distinguido por su cátedra en los estudios del Derecho Administrativo, Laboral, Constitucional, Comparado y Responsabilidad Civil Extracontractual. Él es uno de las figuras más destacadas y respetadas en nuestra comunidad jurídica. Además, ha sido un abogado litigante en los foros administrativos y judiciales y su experiencia le ha permitido tener una visión mucho más amplia del derecho en todas sus dimensiones. Por ende, para mi es un honor tener la oportunidad de presentar esta tercera edición de su obra sobre el derecho administrativo y dirigirme a ustedes en esta ocasión.

    La publicación de esta tercera edición de la Obra Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento se hace veinticinco años después de la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo. Con esta tercera edición el Profesor Fernández da cátedra de su compromiso con el derecho puertorriqueño pues ha logrado mantener al día una obra de esta naturaleza para reflejar los cambios en el derecho administrativo que han ocurrido desde la publicación de su edición anterior. Vaya a él y hacia sus colaboradores mi más sincera felicitación por éste logro.

    Como en las anteriores ediciones, la última actualiza los temas que se trataron en las primeras dos siguiendo esencialmente el mismo formato pero añadiendo otros que no fueron abordados anteriormente. Esta nueva edición incorpora los cambios que han acontecido en el ordenamiento administrativo con su singular análisis crítico de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. También continúa con su principal objetivo de hacer un examen riguroso de las deficiencias y fortalezas del procedimiento administrativo de las agencias de Puerto Rico a la luz de las experiencias tanto en Estados Unidos con el código uniforme y en Europa con el ordenamiento contencioso administrativo.

    Además, como en las ediciones anteriores, el libro examina y analiza todas las decisiones emitidas por el Tribunal Supremo de Puerto Rico que inciden sobre el derecho administrativo. Los temas recientes, al igual que la casuística, han sido incorporados en el lugar correspondiente de la estructura de la obra, de tal forma, que sea una herramienta que facilite el estudio de esta materia por los jueces, abogados, estudiantes y administradores.

    Como señalé anteriormente, la obra mantiene el mismo formato que tuvieron las ediciones anteriores. La estructura del libro examina en primer lugar la teoría de la delegación de poderes a las agencias administrativas desde la perspectiva de los límites legislativos impuestos a las agencias administrativas y las normas constitucionales y judiciales que han prevalecido tanto en los Estados Unidos como en Puerto Rico. Resalta tanto en esta edición, como en las anteriores, su excelente análisis de la evolución de la doctrina de poderes legislativos y judiciales a la luz del ordenamiento de separación de poderes que tienen tanto la Constitución de los Estados Unidos como la de Puerto Rico.

    Luego la obra examina la evolución del procedimiento de reglamentación y los principios jurisprudenciales aplicables a la promulgación de reglas por las agencias. Explicado los contornos del poder de reglamentación, la obra entonces analiza los procedimientos de adjudicación según han sido delimitados por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, por las leyes habilitadoras de las agencias administrativas y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico. En su próximo capítulo, la obra examina el poder investigativo de las agencias administrativas y la importancia de dicha facultad para la promulgación y la implantación de los reglamentos aprobados.

    Por su importancia constitucional, el autor entonces dedica un capítulo completo al debido proceso de ley en su dimensión procesal. Para mí, éste es uno de los capítulos más importantes de la obra pues el autor examina con una claridad impresionante la evolución del debido proceso y de la normativa jurisprudencial del interés propietario tanto en los Estados Unidos como en Puerto Rico. Su análisis de las características de las diferencias entre la vista formal y la informal constituyen una contribución muy importante al estudio de esta área del derecho administrativo. Debido a que la normativa del debido proceso ha sido fuente de jurisprudencia en los casos de empleados públicos, la obra examina la práctica del derecho administrativo a la luz de los derechos que cobijan a los empleados públicos.

    Finalmente, la obra examina el alcance de la revisión judicial de las decisiones de las agencias administrativas y las normas que rigen dicha revisión. La tesis medular de los dos capítulos dedicados a la revisión judicial es que esta es la única manera en que en nuestro ordenamiento constitucional existe un proceso para obligar a las agencias a cumplir con el ordenamiento constitucional y se delimite sus vastos poderes de investigación, reglamentación y adjudicación. En esencia, le corresponde a los tribunales el “papel indispensable de la revisión judicial para controlar la acción administrativa”.[1] Pero, como bien señala el Profesor Fernández Quiñones, esta responsabilidad, a su vez, ha sido limitada por las doctrinas prevalecientes del alcance de la revisión judicial “que restringen e impiden a los tribunales sustituir el juicio de las agencias por el de ellos”.[2]

    Esta edición incorpora un nuevo capítulo que trata de la adopción y reconocimiento de doctrinas y reglas del derecho procesal civil en el campo administrativo. El título del nuevo capítulo es “Lo compatible del procedimiento civil con el derecho procesal administrativo”[3] y constituye una excelente aportación al estudio de este tema. Como bien señala el Profesor Fernández, “los estudiantes y abogados practicantes experimentan serias dificultades para comprender una disciplina de lo que estila lo convencional que está ingredido en el Derecho Procesal Civil”.[4] Con su elocuencia singular, ese nuevo capítulo comienza con una reflexión de la estructura de las agencias a quien los legisladores le han atribuido enormes poderes cuasi legislativos y cuasi judiciales, refleja su peculiar concepción del tema de su obra:

    Hablar de una agencia es como referirse a una entelequia. Claro está, en nuestro adiestramiento, como personas dedicadas al estudio del derecho y de la ley, llegamos a toparnos eventualmente con la ficción y el carácter ilusorio que se tiene de las normas que integran el ordenamiento. La quimera está presente en ese precepto que proclama que la ignorancia de la ley no excusa su cumplimiento. La premisa inarticulada que lo informa es el conocimiento que se tiene de lo que es la ley. Por eso es necesario reflexionar como GUSTAVO FLAUBERT define el derecho, ‘nadie sabe lo que es’.[5]

    Su reflexión es entendible si tenemos presente que el derecho administrativo rige los procedimientos ante las agencias que han sido delegadas con poderes ejecutivos, legislativos y judiciales a tenor con los poderes dispuestos en los estatutos orgánicos pero sujetos a la revisión judicial. Como bien señala el Profesor Fernández, esa trilogía de poderes que se otorga a las agencias “constituye un elemento foráneo que altera la noción que el ciudadano normal tiene del funcionamiento del operativo gubernamental”.[6] Además, las personas que han sido encomendadas a ejercer esos poderes tienen también la función de adelantar los objetivos programados por los partidos políticos a través del ejercicio de esos atributos. Consciente de las consecuencias que tiene esa combinación de funciones en nuestro ordenamiento constitucional de separación de poderes y preocupado por los peligros potenciales de la otorgación de amplios poderes a las agencias, con mucha discreción el Profesor Fernández reclama con mucho acierto la imperiosa necesidad de la revisión judicial: “La discreción administrativa tiene que ser controlada mediante la revisión judicial que se inspira en el principio de proteger todo aquello que produzca equilibrio social y respeto a los derechos e intereses de las personas”.[7] Para mí esa es y ha sido la tesis central de esta obra desde su primera edición.

    Precisamente, ese reto es el que hace tan interesante el derecho administrativo. Mientras que por un lado la adjudicación administrativa de las controversias responden a unas normas que difieren sustancialmente de las que se siguen en los tribunales, la realidad es que los tribunales al revisar judicialmente las decisiones administrativas a la luz del debido proceso, con el tiempo han ido moldeando el derecho administrativo para que cada vez sea más parecido a los procesos judiciales. En otras palabras, lo irónico sin embargo es que para ejercer esa función fiscalizadora los tribunales a través de los años han ido articulando procedimientos aplicables a las agencias que en esencia incorporan características y figuras del proceso procesal civil de los tribunales. En muchas instancias son los propios tribunales los que aplican a modo supletorio esas figuras al ordenamiento procesal administrativo y precisamente para garantizar que se cumplan con el debido proceso según ha evolucionado con el tiempo. Por esa razón es que el Profesor Fernández concluye con mucha certeza que “si examinamos con detenimiento las garantías establecidas por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme tenemos que aceptar y concluir que ellas no difieren de las que prevalecen en los procesos judiciales”.[8] Sin embargo, subsiste su preocupación de que esos procesos no hagan valer adecuadamente las garantías consagradas por la ley, precisamente por la informalidad que impera en las agencias y por supuesto por la influencia del partidismo político a la hora de lograr la implantación de los programas de gobierno de las administraciones de turno y, finalmente, por que la seguridad que se observen los procedimientos depende de quien presida la audiencia.

    Por eso la riqueza de este Capítulo 11 de la Tercera Edición. Lo interesante es que esta presentación se hace en momentos en que la Asamblea Legislativa acaba de aprobar el Proyecto de la Cámara 1130,[9] que enmienda la Ley de Procedimiento Administrativo. Dicha legislación fue enrolada recientemente y la fecha de esta presentación está pendiente de la firma del Gobernador. Dicho proyecto no solo incorpora los desarrollos jurisprudenciales desde la aprobación de la ley actual sino también enmienda de una manera muy significativa secciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. De hecho, cambia hasta el nombre de la misma. La nueva ley se conocerá como la “Ley de Reforma del Derecho Administrativo”.[10]

    Eso significa que si el Gobernador firma dicha ley, muy pronto tendremos una cuarta edición de esta obra con otras excelentes notas introductorias sobre las enmiendas al ordenamiento que él criticó en la primera, segunda y tercera edición de su obra. De hecho, el Profesor Fernández Quiñones en representación de la Academia depuso en las vistas que se celebraron en la Asamblea Legislativa y criticó fuertemente los cambios propuestos. Presumo que esa será su nota introductoria a la próxima edición del libro.

    Lo irónico es que el nuevo ordenamiento se esté aprobando en un momento en que el Estado, según lo conocemos en Puerto Rico, esté a días de unos cambios profundos por la situación fiscal que amenaza la solvencia y los cimientos que conocemos del mismo desde los años del Nuevo Tratado en Puerto Rico. El reto que ese acontecimiento trae sobre el derecho administrativo es el efecto de dicho colapso sobre las doctrinas de revisión judicial en la que imperan la presunción de corrección que los tribunales han tenido al revisar decisiones de las agencias administrativas. Igual ocurre con la doctrina de deferencia al llamado -conocimiento especializado- de los administradores que ha prevalecido durante las pasadas décadas en la revisión judicial.

    El nuevo ordenamiento dispone que “El Tribunal de Apelaciones atenderá la Solicitud de Revisión Judicial como una cuestión de derecho”.[11]   De esta forma, queda en manos de dicho foro apelativo el escrutinio de las decisiones administrativas que en vez de un inescrutable no ha lugar, ahora tendrán que examinar las determinaciones con más rigor que el que han estado acostumbrados con la legislación actual. Para cumplir adecuadamente con dicha función el foro apelativo tendrá que dedicar más recursos de tal forma que pueda resolver con agilidad, eficiencia y en derecho las controversias traídas ante su consideración. ¿Está dicho foro preparado para esta nueva encomienda?

    No olvidemos que la Rama Judicial ha sufrido un recorte significativo en su presupuesto operacional que ha requerido diversas medidas fiscales que han afectado adversamente la modernización de la judicatura y la ampliación de sus programas de acceso a la justicia. Esta encrucijada histórica en que está el Estado, requieren que la Rama tenga los recursos necesarios para garantizar el acceso a los Tribunales para que pueda ejercitar la revisión judicial de decisiones de las agencias administrativas con efectividad y rapidez. También esto requerirá se fortalezca la Rama Judicial y se le aísle del proceso político para que pueda atender con agilidad e imparcialidad los casos que se presenten.

    Aunque muchos de los cambios introducidos por la nueva ley son encomiables y atienden muchas de las lagunas identificadas en el ordenamiento vigente, por otro lado, llama la atención que la recién aprobada Ley de Reforma del Derecho Administrativo[12] parece no tomar en cuenta que el Estado en estos momentos no tiene la capacidad ni la solvencia para sufragar, no solo a las agencias actuales, sino el esquema regulatorio que ha caracterizado las pasadas décadas desde la Operación Manos a la Obra. Por eso, la pregunta obligatoria es: ¿Parte la nueva ley de una ficción o una ilusión de lo que queremos que sea el ordenamiento administrativo o está adecuadamente anclada en la realidad y la experiencia de los pasados veinticinco años?

    La ventaja que tenemos para hacer esa reflexión es que contamos con una obra como la del Profesor Fernández para iniciar esa conversación. A mi entender las preocupaciones expuestas por el Profesor Fernández sobre la función de los tribunales en moldear el derecho administrativo son ahora particularmente relevantes. Su señalamiento de que los foros apelativos han demostrado una:

    [R]enuencia a participar en el proceso de revisión de la acción administrativa ha calado hondo en el menoscabo del rigor y de la calidad de las doctrinas aplicadas y las soluciones adoptadas. Los errores han sido de comisión y de omisión. Debe advertirse que mediante su omisión ha permitido que la intervención en un momento dado de las salas del Tribunal Superior y en el presente, en cierta medida, la participación del Tribunal de Apelaciones, moldeen un derecho que atenta contra el supuesto de la uniformidad o responde a una concepción ad hoc. El respaldo de esa conducta solo conduce a que se desvirtúen los propósitos básicos que persiguen los estatutos orgánicos de los entes administrativos y a instituir una política judicial diferente a la establecida por la Asamblea Legislativa.[13]

    Su llamado a la Rama Judicial que intervenga con el rigor preciso para de esta forma asegurar la uniformidad tanto de la esfera procesal como sustantiva debe estimular a los jueces de tanto el Tribunal de Apelaciones como el Supremo a no claudicar su función revisora, especialmente en lo que respecta “al deber de interpretar la constitucionalidad de las leyes y especificar las relaciones entre el gobierno y el pueblo”.[14]

    Para lograr dicho cometido los foros judiciales tienen que reexaminar las doctrinas de deferencia a las decisiones administrativas y la presunción de corrección de las mismas, sin necesariamente convertir la revisión en juicios de novo. En otras palabras, las nuevas circunstancias fiscales del Estado requieren una intervención más rigurosa de los foros apelativos. Dichos foros tienen que dejar a un lado la muletilla de prestar absoluta y total deferencia a las agencias por una presunta pericia que en estos tiempo y con raras excepciones es más una ficción que una realidad. En estos momentos en que se ha invocado el poder de razón del estado para legislar la Ley de Moratoria de Emergencia y Rehabilitación Financiera de Puerto Rico y garantizar la continuación de los servicios esenciales, la Rama Judicial tiene la responsabilidad ineludible de garantizar que las actuaciones del Estado cumplan con los imperativos constitucionales y que las delegaciones del poder cuasi legislativo y judicial a las agencias administrativas no violenten la separación de poderes su razón.

    En otras palabras, creo que los momentos que vivimos requieren que examinemos nuevamente las siguientes doctrinas que han prevalecido en la revisión judicial de las decisiones de las agencias administrativas:

    1. En primer lugar ¿es sostenible el esquema de la delegación de la trilogía de poderes en agencias cuyo personal ha sufrido bajas considerables? A mi entender, el problema no es el ordenamiento procesal administrativo pero la concepción del Estado que aspira a continuar con la trayectoria iniciada en el Nuevo Trato pero sin los recursos para hacerlo. Lo que procede inmediatamente es que examinemos cuales funciones del estado tienen que modificarse con rapidez cuando ya se sabe que solo podrá darle continuidad a los servicios esenciales y al pago de la deuda pública una vez se reestructure.
    2. ¿Están las normas prevalecientes de derecho administrativo, como la presunción de corrección de las decisiones administrativas basadas en una ficción? Honestamente entiendo que durante los próximos años veremos un incremento sustancial en el escrutinio judicial de los procesos administrativos para impartirle mayores garantías a los derechos de los ciudadanos. Claro está, la doctrina de revisión judicial prevaleciente y que impera en el nuevo estatuto circunscribe el ámbito de la revisión a que las determinaciones de hecho estén respaldadas por evidencia en el expediente.
    3. Además, la nueva realidad fiscal requiere que revisemos la tendencia a continuar con la tendencia de crear una agencia con amplios poderes cada vez que tengamos un problema que amerite una acción ejecutiva. Ejemplo de crear agencia para atender casos de derecho de información. ¿La función del peritaje administrativo que caracterizó la revisión judicial está actualmente basada en una ficción o un hecho?
    4. ¿Debe el poder judicial revisar las decisiones administrativas con un escrutinio más riguroso que el de deferencia al criterio administrativo que ha caracterizado la doctrina hasta ahora?
    5. ¿Debemos modificar el ordenamiento administrativo en lo que respecta a las limitaciones que prevalecen de que los tribunales deben tener diferencia a las determinaciones de hecho basadas en evidencia sustancial en el expediente?
    6. A la luz de los cambios en el derecho de intimidad, ¿deben las agencias administrativas tener un extenso poder de investigación sin un riguroso escrutinio judicial previo? La nueva ley pendiente de la firma del Gobernador otorga más poderes de investigación a las agencias administrativas. De hecho, a mi entender dichos nuevos poderes investigativos y de dictar órdenes provisionales sin el aval de los tribunales tiene serias implicaciones constitucionales.

    En otras palabras, estamos en los albores de una nueva era en el derecho administrativo, no solo con la aprobación de una nueva Ley de Reforma del Derecho Administrativa,[15] sino también con la promulgación de la Ley de la Moratoria de Emergencia que cambia los paradigmas del estado según lo hemos conocido desde el comienzo del Nuevo Trato en Puerto Rico bajo la Gobernación, primero de Rexford Tugwell y luego de Luis Muñoz Marín. El libro del Profesor Fernández Quiñones nos provee un marco doctrinal de enorme importancia en estos momentos de cambios y debe ser lectura obligatoria para todos los estudiosos del derecho administrativo y de administración pública, por sus profundas reflexiones sobre el ordenamiento procesal administrativo y por sus incisivas críticas de la normativa que se ha implantado en el pasado para afrontar los retos del futuro.

    A él nuestro más sincero agradecimiento por su compromiso y dedicación al quehacer académico y a nuestro país, y nuestras felicitaciones por la publicación de esta tercera edición de esta obra, una década después de la presentación de su primera edición.

    Notas al Calce

    [1] Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme 735 (3era ed. 2016).

    [2] Id.

    [3] Id. en la pág. 809.

    [4] Id.

    [5] Id. en la pág. 810.

    [6] Id.

    [7] Id. en la pág. 811.

    [8] Id.

    [9] El 3 de mayo de 2016 el Gobernador del Estado Libre Asociado vetó el P. de la C. 1130.

    [10] Id.

    [11] P. de la C. 1130 de 22 de abril de 2016, 7ma Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág. 47.

    [12] Este P. de la C. 1130, fue vetado por el Gobernador el 3 de mayo de 2016.

    [13] Fernández Quiñonez, supra nota 1, en la pág. 7.

    [14] Id. en la pág. 8.

    [15] El 3 de mayo de 2016 el Gobernador del Estado Libre Asociado vetó el P. de la C. 1130.