Perestroika en la reglamentación inmobiliaria puertorriqueña

    Perestroika en la reglamentación inmobiliaria puertorriqueña*

    Wallace González Oliver**

    Siendo esta la ocasión en que se me instala como Académico de número en la Academia, quiero expresar antes que nada que me siento altamente honrado y profundamente agradecido.

    El tema que hoy me ocupa se relaciona con la reglamentación del uso de la tierra en Puerto Rico —y con la relación entre esta reglamentación y los derechos que les confiere nuestro sistema constitucional respectivamente al individuo y al estado para poblar, desarrollar y preservar éste nuestro más preciado recurso natural.

    A mediados de 1987, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos emitió dos opiniones que a mi parecer señalan un cambio significativo en el derecho de planificación inmobiliaria, y presa­gian una tormenta litigiosa de proporciones mayores para Puerto Rico. Las condiciones climatológicas que intensificarán esta tor­menta en nuestra isla las hemos propiciado nosotros, y de esas condiciones quiero hablar hoy. Me refiero a ese tema frecuente­mente visitado y nunca verdaderamente resuelto: la política de re­glamentación de terrenos en Puerto Rico, o quizás mejor, la ausen­cia de la misma. Quisiera hoy compartir algunas de mis inquietu­des con respecto a la necesidad apremiante de coordinar un verda­dero cambio de enfoque en la forma en que los puertorriqueños decidimos dónde, cuándo y cómo vamos a desarrollar nuestra tierra.

    Al pensar sobre el futuro de la planificación de terrenos en nuestra isla viene a mi mente el cuento del artista a quién el Museo de Ponce le comisionó para que pintara una obra con tema puerto­rriqueño. Después de muchos meses de trabajo, el pintor anunció que develaría un cuadro intitulado: “Finca jíbara con ganado pas­tando.” Cuando llego la ocasión, frente a un grupo casi tan distin­guido como el que aquí se encuentra, el pintor descorrió el velo para revelar un gran lienzo blanco completamente vacío. Ante las miradas incrédulas de los concurrentes, dijo: “El ganado se lo lle­varon para Costa Rica, el jíbaro se fue para New York, y la finca la clasificaron “para uso público.” Dice la leyenda que la Junta de Planificación consiguió la expropiación del cuadro por una suma considerable, pero que todavía no lo ha pagado.

    Un cuadro real de la situación de desarrollo de terrenos en Puerto Rico es algo mucho más complejo. Nuestra isla recoge to­das las características necesarias para generar la gran crisis urbana: limitación territorial y de recursos naturales, fragilidad ambiental, industrialización, sobrepoblación, reglamentación excesiva, po­breza, inestabilidad migratoria e indefinición política. Hemos op­tado por la indecisión, el aplazamiento y el status quo.

    La reglamentación de desarrollo de tierras en Puerto Rico es obra digna de Dante Alighieri. Para todos propósitos prácticos, la propiedad se divide en tres clases. Primero, está la propiedad ex­propiable. Aunque ésta está condenada a muerte, por lo menos se le ha fijado una fecha para la ejecución. Esta es la propiedad más feliz.

    Segunda viene la propiedad clasificada “P”, o reservada para uso público. Esta propiedad ha sido transferida a un limbo jurídico de duración indefinida, perpetuado por lo menos por ocho años desde que se adoptó la ley Número 2 de 29 de enero de 1979, la cual fue derogada, sin embargo, sus disposiciones principales reencarnaron en, la ley 46 de 26 de junio de 1987. Estas dos leyes, a contrapelo de la Constitución de los Estados Unidos fijaron un término de ocho años durante el cual el Estado Libre Asociado puede reservar o congelar propiedad inmueble privada para fines públicos sin pagarla.

    Una vez la propiedad está marcada con esa letra “P” escarlata, los compradores potenciales le huyen con más repulsión que la que le tenían al famoso personaje Hawthorniano. La limitación legisla­tiva a ocho años en limbo no crea un verdadero aliciente, pues to­dos sabemos que la propiedad puede estar envuelta en pleitos o enredos administrativos por un tiempo mayor. Para todos propósi­tos, la propiedad marcada “P” sufre un destino peor que la muerte: la preterición, y muchas veces, el olvido.

    Finalmente, la propiedad que no muere o pasa al limbo público se considera propiedad desarrollable. A ésta se le condena al pur­gatorio administrativo. Allí muchas veces se le destierra a un labe­rinto reglamentario poblado por organismos tales y como la Junta de Planificaci6n, la Administración de Reglamentos y Permisos, Recursos Naturales, Calidad Ambiental, Fomento, La EPA, el Ins­tituto de Cultura, Turismo, los Municipios, Carreteras, Energía Eléctrica, Acueductos, y en algunos casos también por esa agencia cuasi gubernamental que todos conocemos como la Corporación de Servicios Legales. Una vez en el laberinto, no la rescata ni el hilo de Teseo, pues el engranaje administrativo que se supone la ex­traiga se mueve a una velocidad imperceptible. Es virtualmente imposible que de allí salga algo sin que el dueño tenga que pagar algún tipo de penitencia, aún cuando la concesión que le haga el estado no guarde relación alguna con el desarrollo propuesto.

    En vista de lo anterior, la reglamentación del inmueble privado en Puerto Rico produce frecuentemente un confortamiento de ín­dole constitucional. Por un lado, se esgrime el poder de razón de estado, el llamado poder de policía que le permite al gobierno re­glamentar la propiedad privada para perseguir el interés público. Este poder está reforzado por el poder de expropiación, que auto­riza al estado a incautarse de la propiedad privada. Por otro lado, se encuentran las cláusulas constitucionales del debido procedimiento y la igual protección de las leyes, y las protecciones constitucio­nales en contra de la expropiación sin justa compensación. Estas últimas surgen del Artículo II, Sección 7 de la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico y de la Quinta Enmienda de la Constitución Federal aplicable a los estados a través de la catorce. Ambas, la disposición local y la federal, específicamente prohíben que se tome propiedad privada para uso público sin justa compen­sación.

    Durante las últimas tres décadas, este conflicto constitucional ha engendrado una jurisprudencia vacilante y ambigua, tanto a nivel local como federal. Muchos juristas han señalado las injusticias que surgen de la indebida reglamentación, sin que se haya resuelto el problema. La severidad de la clasificación “P”, por ejemplo, ha sido reconocida por el Tribunal Supremo de Puerto Rico desde el 1950 en el caso de Segarra,[1] donde en dictum asumió lo obvio, que el gobierno venía obligado a comprar un terreno congelado dentro de un tiempo razonable. En Heftler v. Junta de Planificación,[2] deci­dido veinte años después, nuestro Tribunal Supremo describió un predio congelado para uso público de la siguiente forma:

    Una clasificación “P” constituye casi una total congela­ción. El propietario no puede utilizarlo durante el tiempo que esté así clasificado. Suena casi a una expropiación aunque sin compensación. Urge ya que las autoridades correspon­dientes le presten su atención a estas iniquidades en el sis­tema vigente de clasificación de terrenos con miras a corre­girlas en bien de una sana administración pública.[3]

    Después de citar numerosas autoridades y argumentos contun­dentes que coincidían en que la clasificación “P” sin seguimiento expropiatorio razonable era injusta e inconstitucional, el Supremo en Heftler pronunció su famosa sentencia, y cito: “Preferimos no mover nuestro brazo por el momento,”[4] defiriendo a las agencias administrativas. Hay quién ha comentado que si “no mover el brazo” fuera una justificación legal válida, los muertos cualifica­rían para la judicatura.

    Ese mismo día el Supremo decidió el caso de Viuda de Iturregui,[5] donde concluyó que una congelación por un término de catorce años no constituía una incautación compensable en los tribunales, porque la demandante no había agotado todos los recur­sos apelativos a nivel administrativo. Así desterró a la viuda de Iturregui a penar en el purgatorio administrativo, por haber come­tido el pecado capital de poseer un terreno prohibitivamente codi­ciable. Como pueden ver, de Dante y Hawthorne pasamos a Franz Kafka.

    La indecisión e inercia que caracteriza la política de congelación de terrenos en Puerto Rico también ha permeado a la reglamenta­ción de uso. Uno de los casos más interesantes, y quizá la opinión mejor documentada sobre el tema, es la del Juez Trías Monge en The Richards Group v. Junta de Planificación.[6] En este caso, la Junta había condicionado la aprobación del plano de construcción de una urbanización a que la peticionaria construyera una calle principal donde el gobierno proyectaba que iba a transcurrir la Avenida Los Dominicos. Cuando la peticionaria rehusó, la Junta la eximió del requisito con la condición de que le transfiriese al es­tado una servidumbre de 36 metros a todo lo largo de la propuesta avenida. Como era de esperarse, la peticionaria alegó que dicho requisito constituía una expropiación sin justa compensación.[7]

    En una opinión de gran profundidad investigativa, el Supremo optó por no adoptar una teoría uniforme que aplique al problema de reglamentaci6n de desarrollo urbano, insistiendo en que había que sopesar, caso a caso, los valores envueltos.[8] Después de obser­var que la jurisprudencia en este sector se hallaba en un estado in­cierto, el Supremo procedió a analizar la multiplicidad de factores y teorías relevantes. Finalmente, decidió que los factores más im­portantes a considerar son los del llamado marco ideológico, que incluyen principalmente el papel que juega la tierra en nuestra eco­nomía,[9] la expansión creciente del poder de razón de estado en otras jurisdicciones,[10] y las tendencias patrimoniales en países con tradiciones comparables a la nuestra.[11]

    Basándose primordialmente en estos factores, concluyó el Su­premo que la Junta de Planificación poseía amplio poder para im­poner condiciones como las que impugnaba la demandante.[12] Di­cho esto, sin embargo, el Supremo rehusó adjudicar los hechos del caso y lo devolvió a las agencias administrativas para que éstas analizaran los múltiples factores señalados en la opinión.[13]

    Esa disposición la comparó un compañero con el cuento del abogado iraní que le dijo a su cliente que tenía una mala noticia y una buena noticia que darle. La buena noticia es que el tribunal islámico por fin te ha encontrado culpable y te ha condenado a muerte. La mala noticia es que le han devuelto el caso a los guar­dias revolucionarios para que te torturen un tiempito antes de eje­cutarte y por tanto no puedas apelar la sentencia.”

    La ausencia de una teoría jurisprudencial uniforme para dilucidar las alegaciones de usurpación reglamentaria también se ha mani­festado a nivel federal. Partiendo del caso de Euclid,[14] donde se convalidó una zonificación que mantenía la viabilidad económica de la propiedad, el Supremo federal se ha enfrentado a distintos tipos de restricciones al desarrollo y ha aplicado distintos enfoques, ya sea bajo la cláusula del debido procedimiento, la de igual pro­tección, o la llamada cláusula del “taking” de la Quinta Enmienda. Después de muchos años, el propio Supremo reconoció en el caso de Penn Central[15] que la doctrina del “taking” era algo así como una colcha multicolor, dependiente de las circunstancias de cada caso.

    Ciertos principios básicos, sin embargo, reaparecen frecuente­mente en la jurisprudencia federal interpretativa de la cláusula del “taking.” Uno de ellos es la noción de que dicha cláusula fue dise­ñada para prohibirle al gobierno que le impusiera una carga pública a algunos individuos en particular, cuando dicha carga debería de ser compartida por el público en general.[16] También surge de la jurisprudencia federal la tendencia a resolver que hubo un “taking” con más facilidad cuando se trata de una invasión física que cuando existe meramente una restricción reglamenta­ria.[17] Final­mente, se ha reiterado que las meras fluctuaciones en el valor de la propiedad durante la gestión administrativa no constituyen un “taking” a menos que hubiera una demora extraordinaria.[18]

    En 1980, el Supremo federal resume la doctrina del “taking” reglamentario en el caso de Agins v. City of Tiburon.[19] El deman­dante en ese caso había impugnado una reglamentación que res­tringía la construcción en su predio de cinco acres a no más de cinco residencias de familia. El Supremo federal decidió que dicha zonificación obedecía a un interés público definido y le permitía a la vez al demandante lucrarse razonablemente con el desarrollo de su terreno. Además, la zonificación afectaba igualmente a todos los vecinos.[20] En opinión unánime, el Juez Powell recapituló la doc­trina del “taking” reglamentario, señalando que la zonificación sí puede constituir una apropiación compensable cuando no está di­señada para promover sustancialmente un interés legítimo estatal, y cuando le niega viabilidad económica al terreno.[21]

    Durante la primera parte de la década en curso, el Supremo fede­ral se confrontó con varios casos de reglamentación urbana. En la mayoría de las ocasiones, decidió no asumir jurisdicción porque la restrictividad de la reglamentación no fue lo suficientemente acla­rada a nivel inferior. Dos de los casos decididos durante ese pe­ríodo, sin embargo, son particularmente interesantes, porque augu­ran las tendencias que en 1987 se cristalizarían en lo que, a mi pa­recer, es una nueva vertiente constitucional.

    El primero es el de Loretto v. Teleprompter.[22] En Teleprompter, el Estado de New York había promulgado una reglamentación permitiéndoles acceso a la compañía de cable de televisión a los edificios de alquiler mediante la compensación nominal de un dó­lar a los propietarios. El Supremo invalidó la reglamentación, se­ñalando que la misma permitía una ocupación física permanente, y que como tal, constituía un “taking” compensable independientemente del interés público envuelto o del efecto económico que tu­viera sobre la propiedad.[23]

    La importancia del caso de Teleprompter estriba en que, me­diante una aplicación directa de la Cláusula del “Taking,” el Su­premo determina que los dos factores primordiales en la casuística anterior, o sea, el poder de razón de estado y el efecto económico de la reglamentación sobre la propiedad, son completamente im­pertinentes cuando se trata de una reglamentación que permite la invasión física de carácter permanente a la propiedad privada.

    El segundo caso es el de San Diego Gas and Electric Company v. City of San Diego.[24] En este caso, la ciudad de San Diego le ha­bía clasificado 214 acres de terreno a la demandante como “espa­cio abierto.” El Tribunal Superior de California decidió que esta clasificación constituía un “taking” compensable y condenó a la ciudad de San Diego a pagar más de tres millones de dólares. La corte de apelaciones revocó, basándose en que la ley de California no permitía la compensación monetaria por una apropiación, sino que limitaba el remedio a la anulación de la clasificación. El Su­premo de California confirmó devolviéndole el caso al tribunal inferior para procedimientos ulteriores.

    En una opinión 5 a 4, el Supremo federal resolvió que la deci­sión de las cortes californianas no era una decisión final, porque no estaba claro si se basaba exclusivamente en la indisponibilidad del remedio de daños, o si también había revisado la determinación de la corte inferior de que hubo un “taking”. El Supremo federal por lo tanto se declaró sin jurisdicci6n.

    Ustedes dirán: qué importancia puede tener una opinión como ésta. A la verdad que casi ninguna. Pero la opinión disidente del Juez Brennan en este caso cayó como un malletazo que levantó el polvo de sesenta años de jurisprudencia. Después de opinar que la decisión de la corte estatal era final, dice el Juez Brennan, y yo traduzco:

    Los reglamentos del poder de razón de estado tales y como las ordenanzas de zonificación y otras restricciones al desarrollo de terrenos pueden destruir el uso y disfrute de la propiedad para promover el bien público tan efectivamente como una expropiación formal o una invasión física de la propiedad. Desde el punto de vista del propietario, poco im­porta si su terreno se le expropió o inundó, o si se le restrin­gió por reglamento al uso de estado natural, si el efecto en ambos casos es privarle de todo el uso y disfrute.[25]

    Añade Brennan:

    El hecho de que una incautación reglamentaria sea tempo­rera, por razón del poder gubernamental para rescindir o en­mendar la reglamentación, no la hace menos incautación en el sentido constitucional.[26]

    Finalmente propone Brennan una regla constitucional que reque­riría que una vez la corte determine que un reglamento o clasifica­ción constituye un “taking”, el gobierno deberá pagar la justa com­pensación por el período que dure dicho “taking” reglamentario, que eventualmente éste se repudie, revoque o invalide.

    Y así llegamos al ojo del huracán que anuncié al comienzo de este discurso; porque seis años después del caso de San Diego, hace apenas diez meses, la disidente de Brennan se acaba de con­vertir en la doctrina mayoritaria del Tribunal Supremo de los Esta­dos Unidos.

    El caso, como muchos de ustedes saben, se llama First English Evangelical Lutheran Church of Glendale v. County of Los Angeles.[27] En este caso, el gobierno del Condado de Los Ángeles había adoptado una ordenanza interina prohibiendo la construcción en una zona que temporeramente se había clasificado como inun­dable. La demandante alegó que dicha ordenanza le privaba de su propiedad sin justa compensación. Como lo habían hecho en el caso de San Diego, las cortes californianas fallaron que la demandante no tenía derecho a pedir resarcimiento monetario aún cuando hubiera habido un “taking”.

    Esta vez el Juez Rehnquist adoptó la posición de Brennan, y sur­gió una rara coalición entre jueces liberales y conservadores. En una opinión 6 a 3, el Supremo falló que una reglamentación de carácter temporero que priva efectivamente al dueño del uso y dis­frute de su propiedad constituye un “taking” compensable aunque luego el gobierno la retire o las cortes la invaliden.

    El Supremo no decidió si el reglamento específico en cuestión constituía una in­cautación, porque entendía que esta determinación era impertinente para propósitos de su análisis. En cierto sentido, la disertación constitucional del Supremo federal en Glendale va mucho más allá que lo que hubiere sido una mera adjudicación fáctica de si hubo o no un “taking”.

    Primero, dice el Supremo que el mero hecho de que el gobierno se reserve el derecho de retirar una clasificación o reglamentación, o de invalidarla posteriormente, no implica que no haya ocurrido ya un “taking”, una incautación constitucionalmente compensa­ble.[28] Este pronunciamiento pone en tela de juicio el argumento principal de los proponentes de la constitucionalidad de la clasifi­cación “P” en Puerto Rico, que alegan que el hecho de que el go­bierno puede eximir al dueño de los efectos de esta clasificación, o retirarla dentro de un término razonable, implica que la clasifica­ción de por sí no constituye una incautación desde el punto de vista constitucional, sino que el enfoque debe de ser en el tiempo que se tarda el gobierno en decidirse.

    Segundo, el Supremo federal elimina la distinción conceptual entre la reglamentación temporera y la de carácter permanente para propósitos del deber de compensación bajo la Quinta Enmienda.[29]

    Dice Rehnquist:

    Cuando las actividades gubernamentales ya han ocasio­nado la ocupación de todo el uso de la propiedad, la acción posterior del gobierno no puede relevarlo del deber de pro­veer compensación por el período durante el cual la incauta­ción estuvo en vigor.[30]

    Finalmente, el Supremo aclara que aunque no estaba opinando sobre las demoras normales en la obtención de permisos de cons­trucción o cambios de zonificación, la opinión de Glendale iba a tener necesariamente consecuencias significativas. Cito y traduzco la opinión del Juez Rehnquist como sigue:

    Nos damos cuenta de que aún nuestro fallo de hoy indudablemente disminuirá de alguna forma la libertad y flexibi­lidad de los planificadores, agencias gubernamentales y cor­poraciones municipales al promulgar reglamentación de uso de terrenos. Pero tales consecuencias fluyen necesariamente de cualquier decisión que sostenga el reclamo a un derecho constitucional; muchas de las disposiciones de la Constitu­ción han sido diseñadas para limitar la flexibilidad y libertad de las autoridades gubernamentales, y la Cláusula de Justa Compensa­ción de la Quinta Enmienda es una de ellas.[31]

    Como si la decisión de Glendale no hubiera sido de por sí un re­lámpago ominoso para la política pública inmobiliaria en Puerto Rico, diecisiete días más tarde el Supremo federal decidió el caso de Nollan v. California Coastal Commission.[32]

    El matrimonio Nollan era dueño de un solar playero que quedaba cerca de un balneario público en el Condado de Ventura, Califor­nia. Cuando solicitaron permiso para construir una casa de tres habitaciones en el solar, el gobierno les condicionó el permiso a que otorgaran una servidumbre por el lado de su solar para facili­tarle al público acceso al balneario. Los Nollan impugnaron dicha condición bajo la Quinta Enmienda, y las cortes de California rechazaron su demanda.

    La opinión del Supremo esta vez fue 5 a 4 revocando la decisión estatal. Comienza diciendo el Juez Scalia, autor de la mayoritaria, que si el gobierno le hubiera impuesto a los Nollan abiertamente una servidumbre de paso a la playa, en vez de requerírsela como condición a un permiso de construcción, esto hubiera constituido indudablemente un “taking”. Basándose en la decisión de Tele­prompter, dice Scalia que una servidumbre de paso constituye la aprobación gubernamental de una “ocupación física permanente,” aun cuando no se le permita al público estacionarse permanente­mente sobre el predio sirviente.[33]

    Dada la premisa de que el go­bierno no hubiera podido imponerle una servidumbre normal a los Nollan sin indemnizarlos, procede Scalia a analizar la condición reglamentaria para determinar si era necesaria para promover sustancialmente un interés público legí­timo, y por lo tanto no constituía una incautación compensable. El gobierno estatal ale­gaba que los intereses a ser promovidos in­cluían principalmente el permitir la vista a la playa y advertir al público de la existencia de un balneario en la cercanía. Scalia men­ciona que si el gobierno hubiera optado por condicionar el permiso a una limitación en la altura de la estructura, por ejemplo, para aminorar el impacto que la construcción propuesta hubiera tenido sobre la vista a la playa, esta restricción hubiera sido constitucio­nal, asumiendo que no le negara la viabilidad económica al predio y que no discriminara en contra de los Nollan.

    El problema, dice Scalia, es que verdaderamente no existía una relación lógica entre el alegado interés público y la condición im­puesta. Traduzco lo que dice el Tribunal:

    Cuando ese nexo esen­cial se elimina, la situación resulta la misma que si la ley de California prohibiera gritar fuego en un teatro lleno de gente, pero eximiera a aquellos que estuvieren dispuestos a pagar $100 al tesoro estatal.[34]

    Scalia no encuentra la relación entre el permiso de acceso al público a través de la propiedad de los Nollany la reducción de los obstáculos visuales que hubiera creado la construcción propuesta.[35]

    Finalmente, Scalia se enfrenta al argumento alterno de las autoridades de que la condición requerida era parte de un programa comprensivo para proveer acceso público continuo a lo largo de la playa mientras se iban desarrollando los solares costeros. A esto responde, y cito:

    Puede que (el gobierno) esté en lo correcto y que ésta sea una buena idea, pero eso no establece que los Nollan (y otros residentes costeros) por sí solos puedan ser obligados a con­tribuir a su realización. De hecho, California puede promo­ver tal “programa comprensivo,” si así lo desea, utilizando su poder de expropiación para este “propósito público,”…pero si quiere una servidumbre a través de la propiedad de los Nollan, tendrá que pagar por ella.[36]

    Me parece que los casos de Glendale y Nollan socavan profun­damente gran parte de la jurisprudencia y legislación puertorri­queña en materia de reglamentación de incautación y uso de terre­nos, y que abren las puertas a una ola de litigios. De hecho, el día que salió la opinión de Glendale, el New York Times reportó que un grupo de propietarios en Staten Island ya había comenzado a planear su demanda de compensación impugnando una reglamen­tación que clasificaba su propiedad como pantano abierto.[37]

     En lo que se refiere a la reserva o congelación para uso público en Puerto Rico, las posibilidades de litigio son igualmente sinies­tras. Primero, en la medida en que las reservas o congelaciones hechas bajo las Leyes Núm. 2 de 1979 y la 46 de 26 de junio de 1987 puedan interpretarse como restricciones al derecho a la com­pensación hasta tanto haya transcurrido el término de ocho años de clasificación pública, Glendalearroja serias dudas sobre la consti­tucionalidad de éstas.

    Claro está, Glendale no dice que la clasificación “P” de por sí constituye un “taking”. Sin embargo, sí dice que una vez los atributos dominicales y patrimoniales iban sido sustraídos por la reglamentación, no hay diferencia entre una congelación temporera y una permanente frente a la obligación de compensación.

    Por otro lado, casos como el de Urbanizadora Versalles,[38] deci­dido por el Primer Circuito en 1983, no dejan dudas de que la cla­sificación “P” en Puerto Rico constituye una total congelación de los atributos patrimoniales, ya que el dueño de la propiedad no puede usarla ni disponer de ella durante el tiempo que esté así cla­sificada.[39]

    A mi parecer, el viejo argumento de que el propietario puede so­licitar una exención de la clasificación “P”, y que por lo tanto la mera clasificación no constituye una incautación, también ha sido debilitado, tanto por el Primer Circuito en Urbanizadora Versalles,[40] como por el Supremo federal en Glendale cuando dice que la cancelación de la clasificación no elimina el deber de com­pensación. Para el Supremo federal, una vez ha ocurrido una in­cautación en el sentido constitucional, el estado tiene que pagar.

    Finalmente, el período que transcurre entre la clasificación “P” y la decisión final del gobierno no se puede justificar como una de­mora ordinaria. Dichas demoras presumen que el aparato adminis­trativo ya ha comenzado a desplazarse hacia la expropiación. Ciertamente, la inercia, abandono e indecisión que típicamente acompañan a una clasificación “P” en Puerto Rico no se pueden defender como demora ordinaria en la gestión administrativa.

    De hecho, resulta interesante estudiar la crítica que le hace la opinión disidente a la mayoritaria en el caso Glendale. Dice Stevens en la disidente que la mayoritaria no establece diferencia entre las llamadas “demoras normales” administrativas y el tiempo que transcurre antes de que se determine que una reglamentación constituye un “taking”.[41] La mayoritaria parece por lo tanto abrir las puertas a que se pida compensación por las meras demoras ordinarias de orden administrativo. Si Stevens tiene razón, dada la velocidad de las agencias administrativas en Puerto Rico, me parece que vamos a tener pleito por largo rato.

    Sea como sea, el impacto para Puerto Rico del caso de Glendale es arrollador. Está claro para empezar que gran parte de las inte­rrupciones reglamentarias del derecho a la propiedad que hoy en día encontramos en nuestra isla obligarán al gobierno a pagar com­pensación, y que tal compensación, se medirá partiendo del mo­mento original de la clasificación o reglamentación confiscatoria.[42]

    Asumiendo, entonces, que el efecto principal de Glendale para Puerto Rico sea el requerir que el gobierno pague retroactivamente por el tiempo en que todas las propiedades hayan sido reservadas para uso público, surge una interrogante: ¿cuál será la medida de los daños? Brennan menciona en la disidente de San Diego[43] que se deberán aplicar los principios ordinarios para de-terminar la compensación en casos de incautación permanente o temporera. Si examinamos la jurisprudencia nos daremos cuenta de que las cor­tes han utilizado varios métodos para medir la justa compensación, incluyendo la rentabilidad perdida, el precio de opción, el interés retroactivo sobre la ganancia que se hubiera percibido, el beneficio público, y la diferencia de tasación.[44]

    Sea cual fuera de éstos el método que finalmente se adopte en Puerto Rico, el resultado será una maraña litigiosa sin precedentes. Esto es así particularmente en una jurisdicción como la nuestra, donde por más de veinte años hemos acostumbrado a menoscabar los derechos de propiedad consagrados en nuestras dos Constitu­ciones “congelando” indefinidamente la propiedad inmueble, pro­rrogando estas congelaciones y tomándolas en “casos gravosos”, institucionalizando por ley el derecho de reservar por ocho años y noventa días, y finalmente acumulando cientos de los tales “casos gravosos”, con una multimillonaria responsabilidad monetaria contingente. Glendale y su inevitable progenie representan para nosotros una posible medicina radical que podría menoscabar seve­ramente las aras ya altamente comprometidas de Puerto Rico.

    Las consecuencias potenciales de Nollan son igualmente signifi­cativas. En síntesis, Nollan parece esbozar un requisito constitucional de que exista un fuerte nexo, una relación lógica entre el interés estatal y la restricción inmobiliaria. Me apena decir que esta relación no siempre se ha guardado en Puerto Rico. Por ejemplo, la típica condición de que el urbanizador le conceda un solar al gobierno para un parque, seguida de la venta o la transfor­mación del solar por el gobierno para otro uso, tiñe de inconstitu­cionalidad, en mi opinión, a la condición original. Deja de haber un nexo entre la necesidad pública creada por el proyecto y la condi­ción reglamentaria que se impuso. En palabras del Supremo fede­ral, lo que era una condición permisible se transforma en mera “extorsión”.[45]

    El nexo lógico que requiere Nollan no se cumple con una mera justificación basada en intereses públicos de carácter general. Cuando la disidente en Nollan menciona que el gobierno no debe­ría tener mayor problema en demostrar un nexo que evada el im­pacto de la mayoritaria, Scalia difiere, observando que el mandato de la Cláusula de Compensación de la Quinta Enmienda es más que un requisito formal, y su cumplimiento más que un ejercicio en astucia e imaginación. Dice entonces la mayoritaria y yo traduzco:

    …Nuestros casos condicionan la restricción de los dere­chos de propiedad a través del poder policial a que se esté promoviendo sustancialmente un interés legítimo del estado. Nos inclinamos a ser particularmente cuidadosos con ese adjetivo cuando se condiciona el permiso a la enajenación de propiedad, pues en ese contexto hay un riesgo mayor de que el propósito sea evadir el requisito de compensación, en vez de verdaderamente perseguir un objetivo público.[46]

    Igualmente, Nollan le da importancia especial al llamado componente de “taking” de la Cláusula de Igual Protección[47] que prohíbe que el gobierno le imponga a algunos en particular una carga que debe de ser sostenida por todos en general.

    Volvamos a analizar por un momento a la luz de Nollan el caso de The Richards Group decidido por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. Como recordarán, en Richards la Junta de Planificación le había impuesto al urbanizador la condición de que le cediera una amplia servidumbre por el terreno por donde iba a pasar la Avenida Los Dominicos en un futuro. Si este caso se hubiera dado hoy, el gobierno podría argumentar bajo Nollan que existe un nexo lógico entre la necesidad pública de minimizar el impacto disruptivo de la urbanización sobre la propuesta avenida y la condición de que se le ceda el terreno correspondiente al estado.

    Por otro lado, el urbanizador puede argumentar que la mera con­dición de que no se construyeran estructuras por donde va a pasar la avenida cumple el mismo propósito público sin requerir la ena­jenación de la propiedad a favor del estado. El argumento del ur­banizador se fortalece si pensamos que a éste se le estaba exi­giendo que cediera propiedad para uso público sin compensación, cuando lo mismo no se les podría haber exigido a los vecinos con terrenos localizados por donde iba a pasar la avenida sin violarle a éstos sus derechos constitucionales.

    Como era de esperarse, sin embargo, el análisis del Juez Trías Monge en Richards mantiene gran vigencia en la medida en que sopesa cuidadosamente los varios intereses envueltos. Pero aun cuando Nollan no afectara el proceso de análisis jurídico en Richards, creo que sí altera la jerarquía de intereses que propuso el Supremo de Puerto Rico en ese caso. Por ejemplo, el llamado marco ideológico anunciado en Richardsque enfatiza la importan­cia de la tierra y la amplitud del poder de razón de estado en Puerto Rico y países con tradiciones similares, queda subordinado a mi parecer bajo Nollan a un marco federal que le da igual valor al de­recho constitucional a la justa compensación mientras que enfatiza el deber del gobierno de enfocar el poder de razón de estado hacia la promoción sustancial de intereses públicos legítimos definidos.

    Creo que la tendencia ejemplificada por los casos de Glendale y Nollan probablemente encontrará terreno fértil y seguirá desarro­llándose en casos posteriores. Esto lo creo primero por la ya cono­cida influencia que ha desarrollado el Juez Scalia en materia de derecho reglamentario. Aún en los casos reglamentarios en que Scalia se encuentra en la minoría, muchas veces influye sobre la opinión mayoritaria. El ejemplo más reciente es el del caso de Pennell v. City of San José,[48] decidido hace apenas dos meses.

    El demandante en Pennell alegaba que la inclusión de la indi­gencia del arrendatario como uno de los elementos a considerarse al determinar el incremento de la renta bajo una ley de alquileres razonables le violaba la igual protección y el debido procedimiento al arrendador, y constituía un “taking” sin la debida compensación. El Supremo no tuvo la más mínima dificultad en decidir que no había violación al debido procedimiento o a la igual protección. Sin embargo, no quiso entrar en el análisis de Scalia bajo la cláu­sula de “taking”, porque no se había probado que la indigencia del arrendatario en un caso específico hubiera resultado en la dismi­nución de la renta para un arrendador.

    La disidente de Scalia en Pennell propone que la mera inclusión de la indigencia como uno de los muchos elementos a considerarse al determinar el alquiler viola la Quinta Enmienda, por-que permite la imposición al arrendador de un peso que debería de ser compar­tido por el público en general a través de impuestos de bienes raí­ces y subsidios a los arrendatarios indigentes. El hecho de que el Supremo no hubiera querido examinar el efecto de la Cláusula de “Taking” que propone Scalia hasta que tenga un caso concreto su­giere que reconoce en esa cláusula unas restricciones que no se encuentran en las del debido procedimiento y la igual protección. Queda por lo tanto abierta la posibilidad de impugnar bajo la Cláu­sula de “Taking” una reducción al alquiler que estuviera basada en la indigencia del arrendatario.

    Aunque el Juez Kennedy no participó en el caso de Pennell, la reputación que lo precede es parecida a la de Scalia, un conserva­dor que cuestiona la interferencia del gobierno con la propiedad privada. Creo que se sumará a la mayoría de Glendale en cuanto al derecho de compensación por la congelación temporera, y no nos debería sorprender si adopta una posición parecida a la de Scalia en casos como el de Nollan. En un caso decidido en 1986,[49] por ejemplo, Kennedy indica que aunque el período prescriptivo en casos de expropiación a la inversa no comienza a transcurrir hasta que haya una determinación final sobre el grado de restricción a la propiedad, la duración del “taking” antes de que se adjudicara como tal puede ser relevante para determinar la cuantía de los da­ños sufridos por el propietario.[50]

    Pero el tuétano del problema que nos ocupa hoy no reside en la interpretación de Scalia, Brennan o Kennedy, ni en la propia Constitución de los Estados Unidos. En mi opinión, el impacto disruptivo que podrán tener los casos de Glendale y Nollan sobre Puerto Rico se debe a la ausencia histórica de una política regla­mentaria coherente, eficiente y enfocada en materia de desarrollo de terrenos en nuestra isla. Para propósitos de la discusión, quisiera señalar lo que entiendo son algunas de las aflicciones principales que ha padecido la política inmobiliaria puertorriqueña:

    Primero: está la falta de particularización en las metas de plani­ficación. Vivimos en una isla de proporciones geográficas limita­das. Ya es hora de que se establezca un plan verdaderamente deta­llado de desarrollo que defina específicamente los intereses públi­cos a ser promovidos a largo plazo.

    Segundo: una vez han identificado metas específicas que requie­ren expropiación, los gobiernos de turno en Puerto Rico han des­atendido la presupuestación, evadido la compensación y demorado el procedimiento expropiatorio. En ocasiones nuestro erario pú­blico ha terminado pagando más, y continuará pagando más gastos administrativos, daños retroactivos y costas de litigio de lo que le hubiera costado al gobierno expropiar inmediatamente.

    Tercero: con el debido respeto que me merecen nuestros planifi­cadores, creo que el gobierno ha perdido noción del verdadero va­lor de la tierra y se ha convertido en un especulador privado. La política de congelación para uso público en Puerto Rico a fin de cuentas no ha sido más que la institucionalización de un costoso “lay-away plan” — reserve ahora y preocúpese luego por pagar. Estamos tratando a nuestro más preciado recurso natural como si fuera un par de zapatos para nuestros hijos. Cuando finalmente los vayamos a comprar, ya se les habrán quedado chicos.

    Cuarto: el problema inmobiliario en nuestra isla se ha compli­cado enormemente con la excesiva reglamentación y burocracia. No hay razón por la cual una simple solicitud de permiso de cons­trucción o una propuesta de desarrollo en este país tenga que ser rumiada rutinariamente por un número infinito de oficiales, cuando en última instancia sólo dos o tres personas verdaderamente la es­tudian a fondo y la entienden. Creo que el interés público se de­fiende más efectivamente con diez horas de estudio por un oficial capaz y concienzudo que con media hora de contemplación por veinte funcionarios incapaces aunque bien intencionados.

    Quinto: la lentitud de algunas de nuestras agencias administrati­vas ha sido y es inexcusable. En parte, esta lentitud se debe a la falta de directrices, a la falta de iniciativa o a la delegación impro­pia de responsabilidades. Pero más frecuentemente, se debe a la duplicación de esfuerzos en agencias con jurisdicción concurrente. Espero no ser muy cruel al decir esto, pero el burócrata puertorri­queño se ha convertido en un ser que se desplaza a una velocidad cataléptica, partiendo de un problema inexorablemente insoluble, hacia una solución patentemente obvia, mediante el uso intensivo de una fotocopiadora.

    Este estupor administrativo, y la reglamentación inconexa en materia de planificación y permisos que lo acompaña, afectan ad­versamente a nuestra economía, engendran corrupción, coartan la iniciativa privada, y atrasan la gestión pública. No es cierto que los únicos afectados sean los grandes intereses económicos. Por lo general, éstos tienen los recursos para contratar profesionales que desenreden la maraña reglamentaria. En última instancia, el costo lo sufre el gobierno o se le pasa al ciudadano común. Estoy con­vencido de que en Puerto Rico un por ciento sustancial del precio de una casa corresponde a los costos relacionados con la regla­mentación innecesaria. Ya lo dijo Spinoza: “El que trata de arreglar y determinar todo a través de la ley, enardecerá en vez de corregir los vicios del mundo.”

    Sexto: nuestros gobiernos no se acaban de percatar de que el po­der de razón de estado no es auto justificable; en Puerto Rico, este poder está limitado por las cláusulas federales de justa compensa­ción, del debido procedimiento, y de la igual protecci6n de las le­yes. En otras palabras, el poder de razón de estado no faculta al estado para actuar sin razón.

    En cierto sentido, los seis señalamientos que he resumido aclaran el verdadero mensaje de los casos de Glendale y Nollan. Creo que éste es un mensaje positivo que declara que el estado está obligado a adecuar la gestión pública a unos intereses definidos, y a su vez proteger al individuo del posible abuso de poder por parte del estado cuando éste se ampara en un interés intangible o fabricado.

    Entiendo que algunos pensadores muy serios y respetables pro­ponen que el poder de razón de estado en Puerto Rico se debe des­pojar de algu­nas de las bridas que le impone la Constitución ame­ricana; aún más, que en la medida en que la Constitución federal no aplica ex proprio vigore a Puerto Rico, las consideraciones fe­derales quedan subordinadas a las particularidades geográficas, históricas o ideológicas de nuestra isla en materia inmobiliaria. Respeto esa posición, Sin embargo, me recuerda al juez de primera instancia quién, interrumpiendo las súplicas de reconsi­deración de un abogado, le dijo: “Licenciado, estoy completamente con­vencido de que mi interpretación judicial es la correcta y no hay nada que usted pueda decir que me haga cambiar de opinión,” a lo que el abo­gado respondió: “por supuesto, Su Señoría, yo sólo quería se­ñalarle el error craso que ha cometido nuestro Tribunal Supremo al adoptar una interpretación diametralmente opuesta a la de Vuestro Honor.”

    Creo además que debemos rechazar la hipótesis simplista que propone que lo que está aquí en conflicto son los intereses avaros de unos terratenientes en contra del interés estatal de pre-servar nuestra tierra y nuestro ambiente. No nos debemos olvidar que por lo general donde se ve el nuevo árbol plantado, la nueva casa pin­tada, el nuevo predio sembrado, es donde el individuo tiene con­cepto de propiedad, ya sea porque el predio es indiscutiblemente propio, o porque sabe que no se lo van a quitar sin ofrecerle la justa compensación. Cuando el gobierno identifica una propiedad necesaria para uso público, sin embargo, debe comprarla y pagar por ella.

    Tampoco quiero implicar que el gobierno no deba imponer con­diciones reglamentarias que promuevan un interés definido, o in­cluso que no deba imponer las más severas penalidades a aquellos que contaminan nuestro ambiente o hacen peligrar a nuestros ciu­dadanos. Pero la protección reglamentaria debe ser eso —protec­ción. No debe ser un ritual interagencial sin sentido. No debe ser la predilección del partidario político por su correligionario, o del sobornador por el sobornado. Debe de ser el verdadero ejercicio cívico— la búsqueda del bien común.

    Del mismo modo que he señalado las debilidades y aflicciones que entiendo acosan al sistema de incautación de propiedad in­mueble en Puerto Rico, debo identificar ciertos remedios específi­cos que en mi opinión podrían ayudar a aliviar los problemas que Glendale y Nollan posiblemente causen en nuestra isla.

    En primer lugar, hay que recordar que la visión creativa conjunta de los Gobernadores Luis Muñoz Marín y Roberto Sánchez Vilella culminó con la creación de la Administración de Terrenos, a la cual se le confirieron amplísimos poderes para la adquisición y venta de inmuebles en Puerto Rico.

    Esa Administración y la Compañía de Fomento poseen hoy en día propiedades inmuebles valoradas en multimillones de dólares que ya no deben pertenecer a estas entidades, puesto que el fin pú­blico en el que se basó su adquisición ya no subsiste.

    Por otro lado, la Administración de Terrenos ha tenido en su po­der el comprar muchas propiedades a plazos con saldos diferidos del precio de compraventa; éstas han tenido un modesto costo de intereses y se han podido negociar con tasas bajas a cambio de exención contributiva. Vislumbro que la Administración de Terre­nos y la Compañía de Fomento podrían constituirse en un formida­ble instrumento para enfrentar, por lo menos parcialmente, los re­tos que sobrevendrán de Glendale y Nollan. Para esto habrá que reorientar y reestructurar a dichos organismos con personal diná­mico que entienda claramente que su misión es adquirir los inmue­bles necesarios para fines públicos en una forma disciplinada, ne­gociando para tales adquisiciones los términos más favorables para el Estado Libre Asociado, y vender y/o devolver de igual forma aquellos inmuebles que ya no están revestidos con un fin público primario y esencial.

    Con el alza en valor de la propiedad inmueble en casi todas las zonas metropolitanas, no dudemos que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico cuente con una gran “alcancía” para poder por lo menos comenzar a resolver el problema inmobiliario en nuestra isla. Es imperativo, sin embargo, que cambien unas actitudes fun­damentales que rechazan a toda costa la venta o devolución de lo que es y debe ser vendible, y es igualmente imperativo que toda esta función tan esencial de adquisición y ventas se centralice en un equipo dinámico debidamente concientizado, no sólo en cuanto a la identificación del verdadero interés público, sino también so­bre las obligaciones constitucionales que surgen de jurisprudencia como la de Glendale y Nollan.

    Señores, creo que ya es tiempo para una pequeña perestroika puertorriqueña en materia inmobiliaria, una restructuración de la forma en que nuestro gobierno y nuestros ciudadanos conjugan los varios intereses envueltos en el disfrute y aprovechamiento de la tierra. Si no lo hacemos, señores, todos pagaremos por ello. Si no lo hacemos, las cortes se llenarán de demandantes, las agencias se abarrotarán de papeles inútiles, y los campos se poblarán de terre­nos baldíos o contaminados. Si no lo hacemos en aras de permitirle al estado que nos proteja, ya será muy tarde, señores, cuando nos encontremos todos desterrados en nuestra propia tierra. Quién, se­ñores, quién nos protegerá entonces de nuestros protectores.

    Muchas gracias.

    Notas al Calce

    * Discurso de recepción como académico de número de la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación celebrado en la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico el 26 de mayo de 1988.

    ** Abogado en ejercicio; ha desempeñado las carteras de Secretario de Hacienda y Secretario de Justicia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

    [1] Segarra v. Junta de Planificación, 71 D.P.R. 150, 153 (1950).

    [2] Heftler International, Inc. v. Junta de Planificación, 99 D.P.R. 467 (1970).

    [3] 99 D.P.R. 474 (1970).

    [4] 99 D.P.R. 467, 476 (1970).

    [5] Vda. de Iturregui v. E.L.A., 99 D.P.R. 488 (1970).

    [6] 108 D.P.R. 23, (1978.

    [7] 108 D.P.R. 23, 27 (1978).

    [8] 108 D.P.R. 23, 39 (1978).

    [9]  Id.

    [10] 108 D. P. R. 40.

    [11] 108 D. P. R. 41.

    [12]  108 D. P. R. 46.

    [13] Id.

    [14] Euelid v. Amblar Realty Co., 272 V.S. 365 (1962).

    [15] 438 V.S. 104 (1978).

    [16] Armstrong v. U. S., 364 U.S. 40 (1960).

    [17]Pean Central Transp. Co. v. New York City, 438 U.S. 104 (1978).

    [18] Danforth v. U.S., 308 V.S. 271, 285 (1939).

    [19] 447 U. S. 255 (1980).

    [20] Id. at 260-262

    [21]  Id. at 260.

    [22] 458 U.S. 418 73 L. Ed. 2d 868 (1982)

    [23] 73 L. Ed. 2d 868, 876.

    [24] 450 V.S. 621 (1981).

    [25] 25 450 U.S. 653.

    [26] Id.

    [27] 96 L. Ed. 2d 250 (June 9, 1987)

    [28] 96 L. Ed. 2d 265.

    [29] 96 L. Ed. 2d. 266.

    [30]  96 L. Ed. 2d. 268.

    [31] Id.

    [32] 107 S. Ct. 3141 (26 de junio de 1987).

    [33] 107 S. Ct. 3:45.

    [34]107 S. Ct. 3148.

    [35]107 S. Ct. 3149.

    [36] 107 S. Ct. 3150

    [37] Dunlap, “Ruling May Dempen Ardor of Local Planners,” N.Y. Times, 10 de junio de 1987, p. 17 col. 1

    [38] 701 F. 2d 993 (1983).

    [39] 701 F. 2d 993,996 (1983).

    [40] Id., p. 999.

    [41] 96 L. Ed. 2d 276.

    [42] Glendale, 96 L. Ed. 2d. 267 n. 10.

    [43] San Diego, 450 V.S. at 658-59.

    [44] Patton, Affirmative Relief for Temporary Regulatory Takings, 48 U. Pitt L. Rev. 1215 (1987).

    [45]107 S. Ct. 3148.

    [46] Nollan, 197 S. Ct. p. 3150.

    [47] 107 S. Ct. 3147 n. 4 y 3150

    [48] 107 S. Ct. 3147 n. 4 y 3150

    [49] Norco Construction v. King Country, 801 F. 2d 1143 (9 Cir. 1986).

    [50] Id. 801 F. 2d 1145.