El Preámbulo a Promesa: Los eventos que culminaron en la quiebra municipal más grande de los Estados Unidos

El Preámbulo a Promesa: Los eventos que culminaron en la quiebra municipal más grande de los Estados Unidos

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El Preámbulo a Promesa: Los eventos que culminaron en la quiebra municipal más grande de los Estados Unidos

Discurso Instalación como Académica de Número
Melba Acosta Febo
Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación de Puerto Rico

Martes, 23 de enero de 2023, 7:30PM
Colegio de Abogados

  

I. Introducción – Avances Fiscales Bajo Promesa

La promulgación durante el verano del 2016 de la Ley para la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA, por sus siglas en inglés),[1] ocurrió justo después de las decisiones del Tribunal Supremo de EE. UU. en los casos Estado Libre Asociado de Puerto Rico vs. Sánchez Valle y Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al. vs. Franklin California Tax-Free Trust et al., casos seminales que interpretaron, entre otros, aspectos de la relación entre Puerto Rico y el Congreso de los Estados Unidos en materia penal y fiscal, esto como antesala para la llegada de un nuevo régimen de gestión en las finanzas del Gobierno.

PROMESA trajo incertidumbre respecto a cómo afectaría el manejo de las finanzas públicas. Por ejemplo, ¿hasta dónde llegarían los límites del poder de la Junta de Supervisión Fiscal (la “Junta”) vis a vis los del Ejecutivo y Legislativo? ¿cómo sería la introducción de un Plan Fiscal que iría por encima de la preparación del presupuesto, un paso no contemplado en la Constitución de PR ni en la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto? ¿qué prioridad se le daría a cada tipo de deuda emitida por las diversas entidades gubernamentales durante la restructuración de la deuda?  Todas estas interrogantes y muchas otras, se fueron aclarando a través de decisiones judiciales en innumerables demandas presentadas, en los que cada parte ganó algunas y perdió otras. No debemos olvidar que la última palabra en cuanto a las controversias presentadas y en cuanto a la reestructuración de la deuda, la tiene la Jueza Taylor Swain, juez nombrada directamente por el Juez Presidente del Tribunal Supremo de los E.U., obviamente sujeta al proceso de apelación federal.

Tras su promulgación, gran parte del debate inicial giró en torno a la controversial relación entre la Junta y el Gobierno, que, como era de esperarse, fue inicialmente una escabrosa.  Menos discutida fue, sin embargo, la principal herramienta introducida por PROMESA, la autoridad legal para reestructurar la deuda pública a través de un proceso consensuado o uno administrado por un tribunal, dado que Puerto Rico carecía de dicha autoridad.  El nuevo régimen establecido incluyó la suspensión de los procesos judiciales (stay), lo que nos proveyó también el mecanismo necesario en ese momento, para lidiar con la avalancha de demandas que esperábamos vendrían luego del impago (default) del Gobierno de su deuda en el 2016, esto como resultado de la crítica situación financiera por la que atravesaba Puerto Rico, la cual, como sabemos, luego se agravó tras la devastación causada por huracanes, terremotos y finalmente la pandemia del COVID-19.

Hoy en día, bajo PROMESA, el Gobierno ya ha reestructurado la deuda de la mayoría de sus numerosos emisores, entre ellos, COFINA, el BGF, los bonos de Obligación General (o GOs, por sus siglas en inglés), la AEP, el Sistema de Retiro de los Empleados del ELA, la Autoridad de Carreteras, así como otras deudas garantizadas por el ELA, aproximadamente el 88% de la deuda total. A esta fecha, todavía está pendiente la reestructuración de la deuda de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE, por un importe aproximado de $8.3 billones) y de PRIDCO. Según un informe emitido al Congreso por la GAO de junio de 2023 sobre la deuda pública de los territorios de los E.U., la reestructuración ya completada de la deuda de Puerto Rico ha representado una reducción del 55% del principal, de $63.1 billones a $28.6 billones, y una reducción del servicio de la deuda de 75%, del 25% de los recaudos del gobierno en 2022 al 6.1% de los recaudos.[2]

En el futuro inmediato, Puerto Rico carecerá de acceso al mercado municipal para obtener financiamiento, en parte debido a las condiciones impuestas por PROMESA, así como a condiciones impuestas por el Plan de Ajuste de Deuda (PDA por sus siglas en inglés) que rige la deuda reestructurada del ELA.  Por lo tanto, durante los próximos años, el Gobierno tendrá que depender de los fondos federales de recuperación de desastres para desarrollar y mantener su infraestructura.  Tras el huracán María, FEMA estimó que invertiría aproximadamente $50 billones de dólares en la reconstrucción de Puerto Rico y HUD otros $20 billones para viviendas, infraestructura y otros programas. El total de ambas subvenciones, más de $70 billones, representa cerca de dos años y medio de presupuestos consolidados del ELA y todos sus componentes.  A esta cantidad, hay que añadir los sobre $40 millones recibidos en ayudas debido a los efectos del COVID 19.

La precaria situación financiera a la que se enfrentó el Gobierno durante el verano de 2015, cuando el Gobernador García Padilla anunció que la deuda de Puerto Rico era impagable, dejó claro que era necesario llevar a cabo una reestructuración profunda de la deuda pública y realizar un drástico ajuste fiscal para que el Gobierno pudiera seguir operando y prestando servicios esenciales a los residentes de la isla.  Para esto, era fundamental contar con la autoridad legal para reestructurar la deuda. Eventualmente, PROMESA proveyó las herramientas necesarias bajo los Títulos III y VI, esto, a costa de que cediéramos el manejo de nuestras finanzas a una Junta de Supervisión impuesta bajo los poderes plenarios del Congreso sobre los territorios.

Para entender el camino que condujo a PROMESA, revisitaremos la situación crítica que enfrentó la Administración del cuatrienio 2013-2016, así como algunas de las medidas fiscales tomadas y las opciones legales consideradas antes de la aprobación de PROMESA.

II. Acontecimientos que Arrastraron a la Economía de Puerto Rico a una Recesión

Puerto Rico pasó por nueve años de recesión, de 2006 a 2015, cuando la deuda pública fue declarada insostenible. Cuando miramos las estadísticas del Producto Nacional Bruto de Puerto Rico (GNP, por sus siglas en ingles), [3] estas muestran tasas de crecimiento que comienzan a descender en el 2006, entrando a terreno negativo del 2007 al 2011, con unas leves mejorías en el 2012 al 2014, mayormente por la llegada de los fondos federales conocidos como ARRA.  Luego vemos una caída profunda del 2015 al 2018, llegando a un (4.4%) negativo en el 2018, obviamente en parte por los huracanes María e Irma que impactaron ese año fiscal.  En 2019, el GNP creció un 1.8%, en gran parte por los fondos federales recibidos en relación con los desastres, solo para disminuir bruscamente a un (3.2%) negativo en 2020, debido a la pandemia de COVID-19.[4]  Por definición, la economía entró en recesión en el cuarto trimestre del año fiscal 2006.  Mientras tanto, la emigración de más de 130,000 residentes de Puerto Rico luego de los huracanes y el descenso de la tasa de crecimiento de la población exacerbaron aún más el deterioro económico.[5]

Antes de la recesión del 2006, hubo una serie de eventos que fueron sentando las bases económicas negativas para lo que ocurrió.  Estos eventos, estuvieron asociados con el sector público, la industria manufacturera, y la bancaria, entre otros.

Las elecciones de 2004 dieron lugar a un gobierno dividido.  Como era de esperarse, se produjeron fuertes desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo, la mayoría relacionados con asuntos presupuestarios y fiscales, entre otros, la aprobación de un nuevo impuesto sobre las ventas.  Para finales del año fiscal 2006, las diferencias culminaron en la decisión del Gobernador Acevedo Vilá de cerrar el Gobierno por falta de recursos.  Aunque el cierre sólo duró dos semanas, tuvo un efecto significativo en la percepción sobre Puerto Rico en los mercados, lo que llevó a la agencia acreditadora Moody’s Investor Services (Moody’s) a degradar la clasificación de los bonos de obligación general del ELA (GOs, por sus siglas en inglés) y de algunos bonos de asignación especial.

El año 2006 fue también el último año de la eliminación progresiva de la Sección 936 del Código de Rentas Internas de EE. UU., el incentivo fiscal federal que desde el 1976 atrajo a la isla a importantes farmacéuticas, fabricantes de dispositivos médicos y otras compañías manufactureras estadounidenses que establecieron subsidiarias en la isla.  Como resultado, Puerto Rico desarrolló un importante sector manufacturero, con un considerable número de puestos de trabajo en el sector, así también como en otros sectores que proporcionaban bienes y servicios a estas empresas.  Los críticos de la Sección 936 tildaron la misma como un “subsidio corporativo”, denunciándola como un mecanismo para que las grandes empresas eludieran el pago de impuestos federales. En 1996, el Presidente Bill Clinton firmó la ley que la derogó, la cual incluyó un período de eliminación gradual de 10 años que finalizó a principios de 2006.  Como consecuencia, muchas compañías cerraron sus operaciones en la isla, mientras que otras se trasladaron a países con costos laborales más bajos. Otras compañías se quedaron y reestructuraron sus operaciones para convertirse en corporaciones foráneas controladas (CFC), lo que les permitía beneficiarse de ciertas ventajas contributivas mientras evitaran la repatriación de ingresos a Estados Unidos.

El efecto de la derogación de la Sección 936 ha sido objeto de debate; algunos consideran que su derogación fue el principal motor de la crisis fiscal de Puerto Rico, mientras que otros sostienen que el efecto no fue tan significativo.  Pero el hecho es que Puerto Rico perdió más de la mitad de sus puestos de trabajo en el sector manufacturero, reduciéndose los puestos de 180,000 en 1993 a unos 70,000 en 2018.  No fue por casualidad que 2006 marcó el comienzo de la profunda recesión que llevó al Gobierno a declararse en quiebra once años después.[6] Después de 2006, no solo la economía de Puerto Rico se contrajo casi todos los años, sino que la tasa de desempleo llegó a un 12%, mientras que la participación en la fuerza laboral se redujo a menos de la mitad de la población.[7]

Por otro lado, los años 2005 a 2010 trajeron dificultades para el sector bancario puertorriqueño.  En 2005, tres bancos anunciaron que tendrían que reemitir sus estados financieros debido a ciertos errores de valoración relacionados con ventas de carteras de préstamos hipotecarios, lo cual más tarde resultaron ser errores en la aplicación del concepto legal y contable conocido como true sale.  Las reemisiones de los estados financieros provocaron grandes pérdidas, demandas judiciales y medidas punitivas por parte de los reguladores bancarios y de valores.

Mas tarde el sector bancario encaró nuevos retos.   De 2007 a 2009, mientras Estados Unidos se enfrentó a la crisis de las hipotecas de alto riesgo, o subprime, en Puerto Rico los valores de la propiedad inmueble habían caído y las colaterales que aseguraban los grandes préstamos de construcción perdieron valor, lo que obligó a los bancos a establecer enormes reservas para pérdidas por préstamos con problemas, o non-performing, que en muchos casos fueron tiradas a perdida, afectando negativamente a los índices de capital de las instituciones bancarias.  La combinación de estos factores llevó a la Corporación Federal de Seguros de Depósito (FDIC, por sus siglas en inglés) en 2010 a cerrar tres bancos cuando sus índices de capital declinaron.  Estos bancos fueron absorbidos por otros tres bancos de Puerto Rico en transacciones asistidas por la FDIC.  Las quiebras bancarias constituyeron otra sacudida a nuestra economía.

En noviembre de 2008, la nueva administración del Gobernador Fortuño tomó las riendas del gobierno en medio de la continua crisis financiera.  Se adoptaron medidas para reducir gastos, aumentar recaudos y emitir nueva deuda.  La Asamblea Legislativa declaró un estado de emergencia fiscal autorizando al Gobierno a tomar medidas extremas, que incluyeron el despido de empleados públicos y la emisión de nueva deuda, en algunos casos, incurriendo en financiamiento deficitario para ayudar a mantener al Gobierno operando.  Por ejemplo, algunas emisiones de bonos de COFINA, se emitieron para reforzar los recaudos del Gobierno y pagar gastos operacionales.

II. Inicio de la Nueva Administración: Las Finanzas Públicas y la Pesada Carga de la Deuda

A. El Aviso de Moody’s de Diciembre de 2012 y la llegada de 2013.

El 13 de diciembre de 2012, un mes después de las elecciones y antes de la toma de posesión del gobernador García Padilla, Puerto Rico recibió otra degradación de su calificación crediticia por parte de Moody’s, degradando unos $38 billones en deuda con perspectiva negativa.  La agencia explicó que su acción se basaba en 4 factores primordiales: 1. las perspectivas de crecimiento económico seguían siendo débiles tras seis años de recesión y podrían empeorar, dado la falta de motores para el desarrollo económico y al descenso poblacional; 2. los elevados niveles de deuda, la cual seguía aún en aumento; 3. el débil comportamiento de las finanzas del Gobierno con mermas en recaudos y grandes brechas estructurales presupuestarias que había llevado a la persistente dependencia en el financiamiento deficitario y en el refinanciamiento de deuda; y 4. la falta de una reforma significativa de las pensiones, las cuales demostraban billonarios déficits actuariales de alrededor de $30 billones y cuyos sistemas estaban gravemente sub-financiados.  Entre los retos crediticios, Moody’s también mencionó el elevado desempleo y la baja participación laboral, los altos niveles de pobreza en comparación con los Estados Unidos, y el gran tamaño del aparato gubernamental en relación con la economía.

B. La Dependencia en el Financiamiento Deficitario y el Refinanciamiento de Deuda

Tal y como expuso Moody’s, durante muchos años las finanzas de Puerto Rico terminaron en rojo según los estados financieros auditados del gobierno. La sección titulada Statement of Revenue and Expenditures – Budget and Actual – General Fund, resume en una página cómo cerró cada año el Fondo General de Puerto Rico.  El Fondo General se compone de la mayor parte de los recaudos contributivos del Departamento de Hacienda, y excluye ciertas fuentes de ingresos, como son los fondos federales y los recaudos de las corporaciones públicas.  Si miramos esta sección, desde el año fiscal 2001 al 2015, cuando el gobierno incumplió con el pago de su deuda, el gobierno cerró en déficit en 10 de 15 años, siendo los más grandes el 2008 por $674 millones y el 2012 por $699 millones.  No es hasta que el Gobierno deja de pagar su deuda en el 2016, ahorrándose unos $1.3 billones, que los resultados comienzan a terminar en positivo.  Era obvio que, desde hacía años, el Gobierno no tenía los recursos para seguir pagando la deuda a la vez que operaba.

Aunque los años fiscales 2009 al 2011 reflejaron superávits, estos años incluyeron el financiamiento deficitario proveniente de emisiones de bonos de COFINA.  En dichos años, el financiamiento deficitario fue de $7.5 billones en total. Si eliminamos estas asignaciones, los resultados financieros de estos tres años, también hubieran mostrado déficits iguales o mayores a los años anteriores.  Durante los años fiscales 2009 a 2013, se emitieron aproximadamente $9.1 billones en bonos COFINA, una deuda a largo plazo, 30 años, en su mayoría utilizada para financiar gastos operacionales anuales del Gobierno.

Además, en el año fiscal 2012-13, el BGF reflejaba una cartera de préstamos a entidades gubernamentales por alrededor de $9.6 billones, que habían sido otorgados a lo largo de los años por diferentes administraciones, en algunos casos, también para cubrir déficits operacionales entre ellos de ASES y de la Autoridad de Carreteras.  Entre 2006 y 2014 la deuda pública aumentó de $43.5 billones a $72.3 billones, un aumento de 64%.

Además de la dependencia en el financiamiento deficitario, la falta de recursos llevó al Gobierno a recurrir a la práctica anual del refinanciamiento de la deuda para reducir el servicio anual de la misma.  Esta práctica, utilizada por las administraciones de los dos partidos principales y conocida por los banqueros como “scoop and toss”, consistía en reducir el servicio de la deuda anual refinanciando parte de esta con nuevas emisiones, sustituyendo la deuda antigua por deuda nueva y alargando el vencimiento de esta.  Esta práctica es beneficiosa, por ejemplo, si deuda con tasas de interés más altas se sustituye por deuda con tasas más bajas.  El problema surge cuando la práctica se hace necesaria cada año para configurar y “balancear” el presupuesto de acuerdo con nuestra Constitución.  Así, durante varios años, los presupuestos no incluían el pago total anual del servicio de la deuda, sino que se presupuestaba una cantidad menor basada en la expectativa de un refinanciamiento.  Por ejemplo, para el año 2012, el servicio de la deuda pagadera del Fondo General fue de $1,167 millones.  Pero el presupuesto incluyó solo una asignación de $328 millones o un 28%.  Para compensar la diferencia, se refinanciaron $839 millones o un 72%.  O sea, también desde hacía años, Puerto Rico ya no estaba pagando su deuda, sino refinanciando la misma año tras año.

El refinanciamiento de la deuda fue utilizado a lo largo de los años hasta que Puerto Rico perdió el acceso a los mercados municipales.  Entonces, la práctica se hizo insostenible y el Gobierno tenía que presupuestar el total del servicio de la deuda, aproximadamente $3.4 billones para el 2015 para todos los emisores.  El Gobierno simplemente no tenía fondos suficientes para operar y pagar el servicio de la deuda.

C. Cuatrienio 2013-2016

Durante los primeros dos años del cuatrienio 2013-2016, la administración tomó medidas para cerrar el déficit del Fondo General, así como para proveer liquidez al BGF, brazo financiero del Gobierno.  Entre ellas, se aprobó la llamada Patente Nacional (luego derogada); se restauró el arbitrio sobre las foráneas establecido por la Ley 154-2010 al 4% inicial y se extendió por 5 años; y se aumentó el arbitrio sobre el crudo, conocido como la crudita; y se aumentó el impuesto sobre ventas y uso (IVU) del 7% al 11.5%.  También se tomaron medidas para reducir gastos, entre ellas la congelación por ley de aumentos salariales, bonificaciones y otros tipos de gastos y del reclutamiento de empleados.

A pesar de estas severas medidas, debido a la debilidad de la economía, los años fiscales seguían cerrando en déficit, en contra de la Constitución de Puerto Rico que exige que los presupuesto sean balanceados. Sin embargo, como señalamos, en el pasado, algunos presupuestos se balanceaban con el financiamiento deficitario o refinanciando deuda.  El golpe decisivo llegó con la pérdida de acceso al mercado, que cerró de golpe la puerta para continuar con estas prácticas para balancear el presupuesto del Gobierno.

Desde principios de 2013, la administración mantuvo reuniones constantes con las principales agencias acreditadoras, Moody’s, Standard & Poors (S&P) y Fitch Ratings (Fitch) para informarles de las medidas financieras que se estaban implantando.  Mesas redondas y conferencias telefónicas con estas entidades eran constantes.  Solía viajar a Nueva York para reunirme con las agencias, y luego volaba a Washington D.C. para reunirme con un grupo de funcionarios del Departamento del Tesoro federal que supervisaban los asuntos de Puerto Rico para mantenerlos informados de las iniciativas que tomábamos.  Más tarde, algunos de estos funcionarios fueron fundamentales en abogar por la aprobación de PROMESA.

El 26 de agosto de 2013, la revista Barron’s publicó un artículo de portada sobre las finanzas de Puerto Rico que perjudicó nuestros esfuerzos por estabilizar las finanzas públicas.  El artículo exponía la situación fiscal de Puerto Rico, el alto nivel de deuda, la débil economía, y advertía que la deuda estaba en manos mayormente de entidades e inversionistas conservadores como fondos mutuos, fondos de pensiones, e individuos.

El artículo de Barron’s cambió la forma de ver la deuda de Puerto Rico en el mercado de bonos municipales, esto a pesar de que no contenía información muy diferente a la del informe de Moody’s de diciembre de 2012.  Durante los meses siguientes, el interés por la deuda y las finanzas de Puerto Rico eran la orden del día.  Las preguntas más frecuentes de bonistas se referían a las opciones de Puerto Rico: si el ELA no pudiera pagar su deuda, ¿qué remedios como deudor insolvente podría utilizar, dado que no tenía acceso al Capítulo 9 del Código Federal de Quiebras? Por otro lado, dado que Puerto Rico no era un país soberano, el Fondo Monetario Internacional (IMF, por sus siglas en inglés) no podía ayudarlo como ha hecho con muchos otros países.  ¿Quién entonces podría ayudar a Puerto Rico, si fuera necesario, facilitando un rescate financiero o algún tipo de financiamiento de emergencia? ¿Lo haría el Congreso?

Durante el 2013, el Gobierno planificó entrar al mercado municipal de bonos para mejorar su liquidez.  En ese momento, con dificultad, el Gobierno estaba pagando su servicio de deuda completo. Sin embargo, antes de acudir al mercado, la Junta de Directores del BGF solicitó a sus asesores que determinaran si la deuda del Gobierno era sostenible. En aquel momento, la conclusión fue que la deuda del ELA era sostenible, pero se plantearon dudas sobre la deuda de las corporaciones públicas.  El Gobierno tenía que lograr que sus corporaciones públicas, como la AEE, fueran independientes y autosuficientes y dejar de subsidiar sus operaciones deficitarias. Esta necesidad de independizar las corporaciones públicas llevó finalmente a la legislación conocida como la Quiebra Criolla, Ley 71-2014, promulgada localmente para darle a Puerto Rico un régimen legal bajo el que se pudiera acoger a la quiebra, dado que el Capítulo 9 del Código de Quiebra federal no era aplicable a Puerto Rico, esto como resultado de una oscura enmienda insertada en el 1984.

En febrero de 2014, un mes antes de ir al mercado y tras meses de presión pública, los bonos de Obligación General y de otros emisores fueron degradados a “chatarra”, un golpe especialmente duro para el Equipo de Finanzas del Gobierno tras meses tomando medidas para evitar una degradación. Era la primera vez que la deuda de Puerto Rico caía por debajo del grado de inversión.

Basándonos en la recomendación de los asesores de que la deuda del Gobierno era sostenible, acudimos al mercado en marzo de 2014 y logramos emitir deuda para proporcionar liquidez a las operaciones, pero a una elevada tasa de interés efectiva, luego de descuento, de 8.73%.  Los bonos fueron emitidos bajo las leyes de Nueva York en lugar de las leyes del ELA, otra señal de lo difícil que se estaba volviendo para Puerto Rico acceder al mercado municipal.  Los factores de riesgo presentados en la Declaración Oficial de la transacción (o el Official Statement) por primera vez eran sumamente negativos, dando claras indicaciones de la frágil realidad fiscal.  Teniendo en cuenta todo lo anterior, los compradores fueron empresas conocidas como “fondos de cobertura” o “hedge funds” que invierten en emisiones arriesgadas de alto rendimiento, incluidos los bonos “chatarra”.

Durante este tiempo, funcionarios del Departamento del Tesoro federal (Tesoro), incluyendo el entonces Secretario del Tesoro, Jack Lew, se reunían frecuentemente con funcionarios del Gobierno y con la Legislatura, para entender mejor nuestra situación fiscal.  Como mencione, los funcionarios del Tesoro fueron instrumentales en la promulgación de PROMESA, particularmente en asistir a los miembros del Congreso a entender la situación fiscal de Puerto Rico.

Asimismo, el Gobierno mantuvo una comunicación constante con funcionarios de la Junta de la Reserva Federal (Reserva).  En varias ocasiones, indagamos con la Reserva si esta pudiera proporcionar liquidez mediante una opción de financiamiento menos onerosa que la que ofrecía el mercado.  Tanto la Reserva como el Tesoro sostuvieron que, sin autorización del Congreso, no era posible tal ayuda.  Sin embargo, varios economistas opinaron que la Reserva si disponía de los mecanismos necesarios para proporcionar liquidez a Puerto Rico.[8]  También se solicitó a los funcionarios del Tesoro que consideraran la posibilidad de garantizar la deuda de Puerto Rico para reducir la tasa de interés, a través de un programa conocido como Fondo de Estabilización Cambiaria (Exchange Stabilization Fund).  Este programa trata asuntos fiscales relacionados con los diversos tipos de moneda en países extranjeros, pero se había utilizado en el pasado para tratar asuntos fiscales domésticos de Estados Unidos, por lo que existía un precedente.  Sin embargo, no fue posible persuadir al Tesoro de que el programa podía aplicarse a Puerto Rico, a pesar de nosotros tener opiniones legales en contrario.  Tanto la Reserva como el Tesoro veían el asistir a Puerto Rico como un tema “político” en el cual no querían inmiscuirse.  Sin la aprobación del Congreso, ambos se negaron en ayudar a Puerto Rico, a pesar de que entendemos había mecanismos financieros disponibles.

D. Quiebra Criolla de la AEE

En el verano de 2014, la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (AEE) no disponía de fondos para repagar su línea de combustible de alrededor de $700 millones.  Esta línea de crédito, concedida por un consorcio de bancos, se renovaba anualmente, pero, a pesar de los múltiples intentos para renovarla, los bancos exigieron el pago. Estos insistieron en que el BGF asumiera el pago, lo que era incompatible con la necesidad de independizar las corporaciones públicas, y el BGF no estaba en condiciones de asumirlo.  Esto fue lo que motivó a la promulgación del proyecto de ley conocido como la Quiebra Criolla, que autorizó a las corporaciones públicas a acogerse a un régimen de quiebra local, dado que, como mencioné, Puerto Rico fue excluido del Capítulo 9 del Código de Quiebras federal.  La Quiebra Criolla incluía un capítulo que autorizaba llegar a acuerdos por consenso con los acreedores, y si esto fracasaba, otro capítulo autorizaba al Gobierno a presentar un procedimiento de quiebra ante los tribunales. PROMESA tomó esto de la Quiebra Criolla, e incluyó dos capítulos similares.

Aunque la AEE nunca se acogió a las disposiciones de la Quiebra Criolla, se iniciaron negociaciones con los bonistas que duraron casi dos años. Se llegó a un acuerdo voluntario en marzo de 2016, que no fue aprobado por la Junta de Supervisión Fiscal.  Como sabemos, un grupo de tenedores de bonos impugnó la constitucionalidad de la Quiebra Criolla, y el 13 de junio de 2016, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos determinó que la ley era inconstitucional porque el campo estaba ocupado por el Código de Quiebras federal, esto, aunque bajo el mismo, Puerto Rico no podía acogerse a la quiebra.[9]  La decisión del Supremo fue emitida dos semanas antes de que el Congreso aprobara PROMESA.  Dado esto, era muy poco probable que el Tribunal Supremo confirmara la validez de un régimen de quiebra local cuando era conocimiento público que el Congreso estaba elaborando una solución para dotar a Puerto Rico de un régimen de quiebra.  PROMESA demostró finalmente ser mucho más expansiva y útil que la Quiebra Criolla y que el Capítulo 9 del Código de Quiebras.

E. Informe Krueger: La Deuda es Impagable

A principios de 2015, a pesar de las medidas para cerrar la brecha fiscal en el presupuesto, esta continuaba.  Así, el BGF realizó un estudio independiente sobre la sostenibilidad de la deuda del Gobierno, bajo la tutela de Anne Krueger, ex Primera Subdirectora del IMF y Economista Jefe del Banco Mundial, quien fue asistida los economistas Andrew Wolfe y Ranjit Teja. El informe conocido como el Informe Krueger[10] confirmó que Puerto Rico necesitaba emprender medidas estructurales para reactivar su economía y, al mismo tiempo, realizar ajustes fiscales para aumentar los recaudos y reducir los gastos.  Sin embargo, el informe concluía que, incluso con estas medidas, la deuda no era sostenible en los términos en que había sido incurrida, y era necesario un alivio, que podría obtenerse mediante un intercambio voluntario de los bonos ya emitidos por nuevos bonos con un tipo de interés más bajo y un servicio de la deuda a un plazo más prolongado (reprofiling de la deuda).  El reprofiling de la deuda es una forma más suave de reestructuración que no implica recortes del principal. Sin embargo, como ya sabemos, posteriormente, el Gobierno llegó a la conclusión de que el problema fiscal era tan grave que requería mucho más que el reprofiling de la deuda, es decir, la reestructuración de la deuda exigía un recorte de principal.

Reconociendo que aun con ajustes fiscales, la deuda no era sostenible, y requería una restructuración, el informe concluye que, sin un régimen de quiebras que obligara a los bonistas a sentarse a negociar, esto sería sumamente difícil, no había ningún precedente en los Estados Unidos y menos de esta magnitud.  Sin duda, la nuestra ha sido la quiebra más grande del mercado de deuda municipal de los Estados Unidos.   El 27 de junio de 2015, días antes de la publicación del Informe Krueger, el Gobernador García Padilla, a través del diario The New York Times, anunció que la deuda de Puerto Rico era impagable.[11

Tras el anuncio, y antes de la promulgación de PROMESA, el Gobernador García Padilla nombró un grupo de trabajo que supervisó la preparación de varios planes de ajuste fiscal, que sirvieran de base para las negociaciones con bonistas.   El Ejecutivo también presentó un proyecto de ley para crear una junta local para prevenir así la imposición de una junta federal.  La legislación fue aprobada estableciendo una junta de supervisión fiscal, de creación local, pero con representación del gobierno federal.  Sin embargo, una vez promulgada la legislación, nunca se nombró a ningún miembro de la junta, porque las conversaciones con funcionarios del Tesoro dejaron claro que una junta nombrada localmente no sería bien recibida en el Congreso. El dotar a Puerto Rico de un régimen legal de quiebra estaba condicionado a la imposición de una junta impuesta por el Congreso, esto no era negociable.

F. Inicio de las Negociaciones por Consenso previas a PROMESA

Las negociaciones para lograr un consenso con los distintos grupos de bonistas comenzaron a principios de 2016 y continuaron hasta el verano, cuando PROMESA se convirtió en ley.  Tres propuestas fueron presentadas en febrero, abril y junio de 2016.  Para entonces, el servicio de la deuda que se negociaba era de aproximadamente $3.4 billones anuales.  Las ofertas consideraron un intercambio de bonos existentes por nuevos bonos con diversos recortes, en función del tipo de deuda.  El servicio promedio de la deuda propuesto de las tres propuestas se reducía a $1,701 millones en la primera propuesta, $1,850 millones en la segunda y $2,050 millones anuales en la última. Los tenedores de bonos recibirían nuevos instrumentos de deuda por un porcentaje del principal, y el recorte del principal se recibiría como un bono de crecimiento, que sólo se pagaría si se cumplían determinadas condiciones de crecimiento y recaudos, muy parecido a los Contingent Value Instruments (CVI) que fueron parte de la reciente reestructuración de la deuda del ELA.  Todas las propuestas fueron rechazadas por los bonistas durante reuniones, en ocasiones bastante difíciles. Irónicamente, el servicio de deuda propuesto en la primera oferta resultó muy similar al que finalmente el presente Gobierno negoció en el Plan de Ajuste bajo PROMESA, seis años después.

En el momento en que se hizo la última propuesta, algunos tenedores de bonos no deseaban continuar las negociaciones, ya que preferían esperar al inminente cambio de gobierno que vendría, ya que el Gobernador no se presentó a la reelección. Confiaban en un candidato a la gobernación, que prometió que la deuda podría pagarse en su totalidad, y no permitiría ningún descuento del principal.  El candidato, Ricardo Rosselló, fue luego el Gobernador que, un año después, radicó la quiebra del Gobierno y de casi todas las corporaciones públicas al amparo de PROMESA. Otro grupo de bonistas deseaban continuar las negociaciones con nuestra administración, pero para entonces, PROMESA ya había sido aprobada, trayendo un nuevo régimen de reestructuración de deuda a Puerto Rico que sería establecido por una junta a ser nombrada. No hacía sentido continuar con ellas.

Durante el último año de la Administración García Padilla, el Gobierno incumplió con el pago de su deuda.   En mayo de 2016, el BGF no pudo realizar un pago de $400 millones, y luego, durante el verano, el ELA dejó de pagar aproximadamente $1 billón en servicio de deuda, incluyendo más de $700 millones en bonos GO.

El fracaso de las negociaciones en consenso con los tenedores de bonos antes de PROMESA dejó claro lo difícil o más bien imposible, que sería llegar a un acuerdo con los bonistas sin el beneficio de un régimen legal de quiebra.  Sin PROMESA, no existía una legislación que proveyera una cláusula de acción colectiva que permitiera a una supermayoría de bonistas acordar una reestructuración de la deuda que fuera legalmente vinculante para todos los tenedores de bonos, incluidos los que votaran en contra de la reestructuración o los que se negaran a participar en el proceso (holdouts).  También, el mecanismo conocido como “cram-down”, que permite a un tribunal imponer a todos los tenedores de bonos la reducción del principal de la deuda, tampoco estaba disponible.  El primero, la regla de supermayoría, es una herramienta utilizada habitualmente en las reestructuraciones de deuda soberana.  El cram-down forma parte del Código Federal de Quiebras. Puerto Rico no podía utilizar ninguno de las dos. Sin un procedimiento legal de quiebra, la deuda pública no podría resolverse.

G. Opciones de Quiebra para Puerto Rico

Durante esta época crítica, el entonces Comisionado Residente Pierluisi radicó legislación para extender el Capítulo 9 del Código de Quiebras federal a la isla.  Como mencionamos, este era aplicable a Puerto Rico hasta que en el 1984 una enmienda insertada eliminó su aplicabilidad a la isla.  Nunca encontramos el motivo de esta enmienda.

Tras un examen, llegamos a la conclusión de que la ampliación del Capítulo 9 a Puerto Rico, aunque era un avance positivo, no representaba una solución.  El Capítulo 9 permite a las ciudades y corporaciones públicas declararse en quiebra, pero no a los estados ni los territorios. Por tanto, el Capítulo 9 no resolvía los problemas de Puerto Rico, no proporcionaba el alivio que las finanzas del Gobierno necesitaban.

Tras varias audiencias en el Congreso, se llevaron a cabo discusiones[12] sobre la posibilidad de dotar a Puerto Rico de una herramienta más amplia. El mecanismo fue llamado el Big Chapter 9 (Gran Capítulo 9), en virtud del cual se permitiría la reestructuración de la deuda del ELA.  Aunque inicialmente la idea tuvo una acogida positiva, hubo reticencia en el Congreso a aprobar algo que se consideraba una ventaja para Puerto Rico frente a los estados.  En este contexto se ideó un régimen de quiebras aplicable a los territorios, dando lugar al concepto del Territorial Chapter 9 (Capítulo 9 Territorial), que más tarde se convirtió en PROMESA.

La creciente presión sobre el Congreso, especialmente por parte de los bonistas, empujó a la imposición de la junta de supervisión sobre el Gobierno de Puerto Rico. Aunque el concepto fue combatido por el Gobernador, este era el precio por pagar para recibir la autoridad legal para reestructurar la deuda, clave para estabilizar las finanzas del Gobierno.

H. La Junta de Supervisión impuesta a Puerto Rico

Antes de la aprobación de PROMESA, estudiamos las medidas de supervisión fiscal utilizadas en el pasado sobre entes públicos, para entender lo que nos podrían imponer. Estas se organizan en dos categorías, la primera, medidas impuestas a unidades gubernamentales por una entidad soberana que tiene la autoridad última sobre esta. Dichas medidas casi siempre se combinan con la creación de una autoridad que posee una amplia gama de facultades de supervisión o control (denominadas “juntas de supervisión”) para abordar la situación fiscal por la que atraviesa la unidad gubernamental controlada.   Ejemplos de ello son las juntas de supervisión de las ciudades de Nueva York, Filadelfia, Chicago, Miami, Washington, D.C. (DC) y Detroit.

La segunda categoría de medidas de supervisión se refiere a los entes soberanos que aceptan voluntariamente someterse a supervisión como parte de programas de ajuste fiscal y paquetes de apoyo del IMF.  Para aceptar la asistencia financiera del IMF, los entes soberanos se comprometen a adoptar medidas específicas (como aumento en recaudos y reducción del gasto), a aceptar criterios de desempeño y a someterse a una estrecha supervisión por parte del IMF durante la vigencia del programa. Puerto Rico, por no ser soberano, no podía solicitar asistencia del IMF.

El objetivo común de las juntas de supervisión y el IMF es ayudar a evitar que el ente gubernamental vuelva a caer en los comportamientos fiscales que dieron lugar a la crisis en primer lugar.  A un nuevo acreedor o a los a los acreedores existentes le preocuparía que, una vez evitado el colapso, el deudor pudiera volver a los viejos patrones de comportamiento. De ahí la necesidad de una junta de supervisión.  Dado la condición de territorio del ELA se hacía difícil encontrar un precedente análogo dentro de las categorías de juntas de supervisión fiscal.  El ELA no es un municipio de un estado ni posee la soberanía de un estado, por lo que quizás la mejor analogía era la junta de supervisión impuesta por el Congreso sobre una de sus posesiones, Washington, D.C.  En 1995 el Congreso aprobó legislación para imponer una junta de supervisión sobre DC para eliminar los déficits presupuestarios crónicos y la escasez de liquidez.  La junta se encargó de revisar y aprobar el presupuesto anual y el plan financiero para garantizar que DC lograra un presupuesto balanceado en un plazo de tres años.  La ley también facultaba a la junta a hacer amplias recomendaciones de política pública y aplicarlas si no eran adoptadas por DC; permitía a la junta emitir bonos a nombre de DC y tomar fondos prestados del Tesoro.  Cualquier desviación del plan fiscal podía dar lugar a que el Tesoro retuviera los pagos anuales de los programas federales.  En septiembre de 2001 la junta concluyó sus actividades tras lograr cuatro presupuestos balanceados consecutivos.

Las juntas de supervisión pueden encargarse simplemente de recabar información o desempeñar funciones de asesoramiento o supervisión, o pueden encargarse de la gestión fiscal y de la deuda, desplazando las funciones ejecutivas y legislativas existentes.  El nivel de supervisión y control suele ser proporcional a la emergencia fiscal.  Dado esto, el alcance de los poderes de la autoridad de supervisión de las juntas suele situarse en un espectro que se extiende de débil a fuerte:

  • Una autoridad de supervisión “débil” pudiera poseer meramente poderes de asesoría y supervisión, incluyendo la capacidad de revisar y asesorar sobre finanzas, operaciones, recaudos, gastos y administración; auditar datos financieros; hacer recomendaciones no vinculantes al ejecutivo; y preparar informes de situación anuales.
  • Una autoridad de supervisión “fuerte” puede poseer todos los poderes anteriores y, además, estar facultada para detener desembolsos o asignaciones; vetar promulgación de leyes; rechazar contratos; prohibir préstamos; desplazar a la administración de departamentos gubernamentales; recaudar impuestos; y congelar salarios.

Las juntas de supervisión en los Estados Unidos van desde juntas con autoridad débil entre ellas, la impuesta en Miami (1996), de autoridad media como las impuestas a New York (1975), Filadelfia (1991), Chicago (1980) y Detroit (2013) y la autoridad más fuerte, como la impuesta a DC (1995).[13]  La junta de supervisión impuesta a Puerto Rico se sitúa, como la impuesta a DC, hacia las características de una junta de autoridad fuerte.  Nuestra junta no posee meros poderes consultivos, sino fuertes poderes sobre las finanzas, recaudos y gastos; al igual que hacer recomendaciones vinculantes al ejecutivo, detener desembolsos o apropiaciones, vetar leyes, rechazar contratos y prohibir financiamientos. Pero todos estos poderes tienen que utilizarse dentro de ciertos parámetros previstos por el plan fiscal aprobado, y en todos los casos, después de dar al Gobernador y a la Legislatura la oportunidad de actuar primero.

IV. La Aprobación y las Dificultades en la Ejecución de PROMESA

Como era de esperar, el proceso de aprobación de PROMESA no fue sencillo, y estuvo sujeto a las presiones de grupos de bonistas para insertar lenguaje que beneficiara su posición.  Tras mucho debate y ciertos intentos de descarrilar su aprobación, PROMESA fue promulgada por el presidente Obama el 30 de junio de 2016. PROMESA otorgó a Puerto Rico la capacidad legal de reestructurar la deuda a cambio de entregar el control fiscal del Gobierno a una junta de personas del sector privado seleccionadas por miembros del Congreso y el Presidente de los Estados Unidos.  La ley, aunque ciertamente tiene sus virtudes, también tuvo problemas de ejecución, muchos de los cuales hemos visto a lo largo de los sobre siete años transcurridos desde su promulgación.

Como parte de la implantación de PROMESA, el Gobierno, la Junta, los tenedores de bonos y otras partes interesadas presentaron múltiples demandas.  Una de las más polémicas fue la acción en torno a la posición de los tenedores de bonos GO frente a los tenedores de bonos COFINA.  Los tenedores de bonos GO aseveraban que el pago de su deuda tenía prioridad, dada la garantía constitucional de esta deuda.  Los tenedores de bonos de COFINA discreparon, sosteniendo que las GO eran deuda no asegurada por una fuente de ingreso, por lo tanto, de menor prioridad frente a la deuda de COFINA que está garantizada por el IVU. Nuestras negociaciones antes de PROMESA con estos dos grupos de tenedores de bonos fueron intensas, ya que cada uno tenía una percepción muy diferente de cómo debía tratarse su deuda.  La demanda fue retirada luego de que las partes llegaran a ciertos acuerdos.  Este es sólo uno de múltiples ejemplos de las muchas complicaciones que surgieron al implantar las disposiciones de reestructuración de la deuda.

V. Los Sistemas de Retiro del Gobierno de Puerto Rico

Cuando se promulga PROMESA, los sistemas de retiro del Gobierno de Puerto Rico, que cobijan a empleados públicos, jueces y maestros, estaban prácticamente insolventes, esto por una combinación de factores, entre ellos, que los planes estaban diseñados para empleados con una expectativa de vida más baja; se aprobaron leyes de retiro temprano sin tomar en cuenta la presión que esto crearía en los sistemas; y el Gobierno no aportó las cantidades necesarias para seguir subsidiando el pago de pensiones.  Los planes se convirtieron en planes viejos, donde había más personas retiradas utilizando los fondos de los sistemas y menos personas trabajando y aportando a los mismos.

Los sistemas de retiro han sufrido grandes cambios a través de los años para lidiar con sus problemas fiscales.  Primero, a través de diversa legislación, pasaron de ser planes de beneficio definido a planes de contribución definida, siguiendo así la tendencia en muchos estados.  Segundo, dado que los sistemas ya no contaban con fondos suficientes para pagar las pensiones, el pago de las pensiones paso a ser un gasto del Fondo General, al igual que el pago de salarios, conocido como Pay Go.    El tercer cambio fue crear por legislación cuentas separadas para los empleados, estilo 401k, donde sus aportaciones son invertidas.  Las cuentas y las inversiones son manejadas por sector privado.  Este esquema eliminó la práctica existente donde los empleados actuales del gobierno aportaban al sistema de retiro, pero esos fondos se mezclaban con todos los fondos del sistema, los cuales eran utilizados para pagar a los retirados.  O sea, el empleado actual estaba aportando a las pensiones de los ya retirados, y no a su propia pensión.  Las cuentas separadas aseguran que la aportación de cada empleado vaya exclusivamente a su cuenta y, por lo tanto, a su futura pensión.

Finalmente, el Plan de Ajuste que redujo la deuda del ELA estableció también el Fideicomiso de Reserva de Pensiones, una entidad independiente creada para fortalecer el sistema de pensiones y garantizar el pago futuro de estas.  Siendo independiente, el Fideicomiso no está atado a vaivenes políticos de los cambios de gobierno. Las decisiones las toman dos organismos de gobierno, un Consejo y una Junta, que trabajan para implantar los acuerdos del Plan de Ajuste confirmados por la jueza Taylor Swain. Los miembros de estos organismos son seleccionados por diversas partes interesadas, incluidos los pensionados, empleados activos, el Gobierno y la Junta de Supervisión.  Como parte del Plan de Ajuste de la deuda, se acordó que el Fideicomiso recibirá sobre $10,000 millones en los próximos 10 años de aportaciones del Gobierno, las cuales tienen que invertirse prudentemente por la Junta. Estas aportaciones garantizarán el pago de las pensiones, aun si el Gobierno vuelve a tener problemas fiscales. De estos $10,000 millones, ya se recibieron los primeros $1,400 millones.

VI. Conclusión y Recomendaciones

PROMESA demostró ser un mecanismo crucial para lograr la reestructuración de la deuda.  Negociar con los bonistas sin ella, hubiera sido imposible.  No obstante, la ley tiene defectos.  Uno de los mayores es que no proporciona herramientas para fomentar el crecimiento económico, lo que pone a la isla en riesgo de encontrarse en una situación similar a la de Grecia, que luego de la reestructuración de su deuda, tuvo que repetir el proceso porque la negociación inicial no proporcionó suficiente alivio financiero en parte por el lento crecimiento económico del país.

Según el Plan Fiscal confirmado, la economía de Puerto Rico crecerá, pero el crecimiento está atado a la inversión de miles de millones de dólares en fondos federales de los programas de recuperación, que se espera se agoten en 2035.  O sea, el crecimiento se basa en fondos no recurrentes, dado esto, el plan fiscal actual prevé que el Gobierno volverá a incurrir en déficits presupuestarios en el año fiscal 2028.[14]  Como sabemos, la elaboración de un presupuesto basado en fondos no recurrentes, como lo fue el financiamiento deficitario, fue precisamente uno de los factores centrales del colapso económico de Puerto Rico.  El Plan Fiscal contiene varias medidas llamadas “medidas estructurales” que, de implantarse, supuestamente ayudarán al crecimiento de nuestra economía, pero las cuales, hoy en día, aparentan estar retrasadas.

Tras finalizar la reestructuración de una porción considerable de la deuda de Puerto Rico, el Gobierno tiene que desarrollar un plan de desarrollo económico a largo plazo con medidas sólidas y fechas firmes para su cumplimiento, un plan que saque a Puerto Rico de la inercia hacia el desarrollo de condiciones sustentables que generen oportunidades de empleo bien remuneradas, alentando así a nuestra fuerza laboral a permanecer en la isla.  Tras la derogación de la Sección 936, muchas administraciones intentaron sin éxito encontrar un sustituto.  Pero los recientes acontecimientos en materia tributaria internacional, incluyendo la posible imposición de una tasa mínima global, hacen aún más urgente que Puerto Rico se posicione para competir con éxito. Para propósitos de tributación federal, Puerto Rico se considera “extranjero”, pero al mismo tiempo, la mayoría de las leyes federales son aplicables a la isla del mismo modo que a cualquier estado, lo que no permite a Puerto Rico competir de igual a igual con países realmente extranjeros. Por ejemplo, la Ley Jones es especialmente onerosa al incrementar los costes de transporte.

El plan también debería motivar al sector privado para que asuma un papel protagónico en este desarrollo y en la creación de buenos empleos, en lugar de seguir dependiendo de la creación de empleos por el Gobierno. Un gobierno grande no es siempre la mejor solución.  Sin duda, el Gobierno necesita proporcionar servicios básicos, especialmente los relacionados con la educación, la salud y la seguridad y debe dar prioridad a la inversión en infraestructura y proyectos estratégicos que adelanten el crecimiento económico.

Por otro lado, ciertamente, PROMESA ha cambiado la forma de gestionar las finanzas de Puerto Rico.  Por ejemplo, como parte del trabajo realizado por la Junta, surgieron dudas sobre cómo todas las administraciones del Gobierno, a lo largo de los años, interpretaban ciertos asuntos relativos a las finanzas, deuda y presupuesto, entre ellos, la manera en que se ha interpretado el límite del 15% del servicio de la deuda impuesto por la Constitución.  Durante años, diferentes asesores financieros y legales y Secretarios de Justicia de Puerto Rico interpretaron dicha limitación de cierta manera.  Tras un estudio realizado por la Junta de Supervisión, surgieron dudas sobre si estas interpretaciones eran correctas.

Además, como parte de la reestructuración de los GO, se adoptó una nueva política de administración de la deuda que contiene varios importantes cambios de política pública con respecto a la práctica anterior, por ejemplo que los nuevos empréstitos a largo plazo solo deben utilizarse para mejoras de capital o refinanciamiento para ahorro, no más para financiamiento deficitario; que los pagos  anuales máximos del servicio de la deuda no deben superar el 7.94% de los recaudos promedios del Fondo General; que cualquier nueva deuda que se emita deberá ir acompañada de un crecimiento proporcional de los recaudos; y que el refinanciamiento de deuda sólo se permite bajo determinadas condiciones.[15] Sin embargo, temas tan importantes como estos, están recogidos en políticas emitidas por el Ejecutivo, no en legislación que se implemente según cambien las diversas administraciones.

Por ello, es imperativo que, en preparación para la conclusión del mandato de la Junta, el Ejecutivo y la Legislatura consideren enmendar las leyes que controlan las finanzas de Puerto Rico, incluyendo la Ley de Contabilidad del Gobierno y la Ley Orgánica de la OGP, al igual que desarrollar nueva legislación que siga brindando transparencia y evite volver a los problemas que contribuyeron a la crisis fiscal que hizo que Puerto Rico incumpliera con el pago de su deuda.

Sobre el tema de las pensiones, la creación del Fideicomiso de Reserva de Pensiones ha resultado ser un mecanismo adecuado para proteger las pensiones de los empleados públicos.  Pero el Gobierno debe ir más allá, y dar un paso adelante en cuanto a los empleados del sector privado.   Muchos empleados del sector privado y personas que trabajan por cuenta propia en la isla no cuentan con un mecanismo para ahorrar, invertir y crear un fondo para el retiro, que complemente las aportaciones del Seguro Social, que como sabemos, en el caso de muchas personas son sumamente bajas.  Este es un problema de proporciones mayores, más aún cuando nuestra población envejece cada vez más y vemos inclusive como muchas personas luego de retirarse regresan a la fuerza laboral al no poder vivir con lo que cuentan.

Según una encuesta de trabajadores y personas jubiladas de entre 35 y 64 años, que hizo la AARP, solo uno de cada tres trabajadores encuestados tenía acceso a un plan de pensiones a través de su patrono, lo que deja a la mayor parte de los puertorriqueños sin un beneficio garantizado para el retiro.  Como resultado, casi la mitad de los trabajadores encuestados (47%) cree que nunca podrá retirarse.  Una gran mayoría (83%) opina que el Gobierno debe ser parte de una solución y que los funcionarios electos deberían apoyar leyes que ayuden a que más trabajadores puedan ahorrar su propio dinero para retirarse.

Como un ejemplo de una solución, el estado de Oregón creo un mecanismo para lidiar con este problema, a través de un programa de ahorro para el retiro que brinda a los residentes del estado empleados por la empresa privada cuyos patronos no ofrecen un plan de retiro, y para personas que trabajan por cuenta propia, una forma fácil y sencilla para ahorrar a través de deducciones de nómina.  Codificado en la Ley 2950 del 2015, se estableció el programa de retiro OregonSaves, el cual es administrado por la Junta de la Red de Ahorros, una división del Departamento del Tesoro del estado.  La participación de los empleados es totalmente voluntaria. Las personas contribuyen a una cuenta de retiro individual (IRA) portátil que los acompaña cuando cambian de trabajo. Los patronos que no ofrecen su propio programa de retiro tienen que registrarse con el programa y comenzar a realizar las retenciones a los empleados que participen del mismo. Antes de establecer el programa, la Junta de Oregon realizó análisis de mercado y estudios de viabilidad, consultó con peritos legales, economistas e involucró a muchas partes interesadas, entre ellos representantes de los trabajadores, patronos de diversos tamaños, asociaciones empresariales e industriales y profesionales del sector financiero, en un proceso abierto para garantizar que el público tuviera la oportunidad de comentar y dar su opinión.  La Ley 42-2023, Ley de Capacitación y Planificación para la Seguridad Financiera y el Desarrollo Económico de la Fuerza Laboral en Puerto Rico, aunque toca este tema, su énfasis es en la creación de programas de capacitación financiera para que los empleados públicos y privados planifiquen para su retiro. Esta crea un grupo de trabajo a cargo de diseñar un programa voluntario de ahorro para los empleados del sector privado. Sin embargo, entendemos que el problema es uno tan grande que el mismo debe ser prioridad de cualquier administración entrante.   Puerto Rico ya cuenta con la infraestructura necesaria para fomentar el ahorro hacia el retiro de los empleados públicos, ahora, tiene que dar un paso adicional para asegurarse que ese mismo beneficio está disponible para todo puertorriqueño que desee ahorrar y retirarse con un retiro digno. La Academia de Jurisprudencia y Legislación podría ser un ente catalítico de esta importante gestión.

En resumen, lograr un crecimiento económico real, no basado en subvenciones federales no recurrentes, desarrollar un nuevo modelo económico que permita a Puerto Rico competir globalmente con los nuevos desarrollos tributarios internacionales, alinear nuestra legislación fiscal y presupuestaria con las prácticas actuales para evitar así otro incumplimiento con nuestra deuda y proveer a cada puertorriqueño la posibilidad de ahorrar y retirarse dignamente, deben ser prioridades para futuras administraciones. La reestructuración de la deuda será próximamente completada, sin embargo, el trabajo aún no está terminado, queda mucho por delante.

Muchas gracias.

NOTAS AL CALCE

[1] Ley para la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico, Ley Núm. 114-187, 130 Stat. 549 (2016).

[2] https://www.gao.gov/assets/gao-23-106045.pdf (última visita el 21 de enero de 2024).

[3]

[4] Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador (varios años).

[5] https://www.census.gov/library/stories/2019/09/puerto-rico-outmigration-increases-poverty-declines.html#:~:text=El%20número%20de%20personas%20que%20viven,de%20un%20tercio%20en%202018. (última visita el 21 de enero de 2024).

[6] https://www.cnbc.com/2017/09/26/heres-how-an-obscure-tax-change-sank-puerto-ricos-economy.html (última visita el 21 de enero de 2024).

[7] https://taxfoundation.org/tax-policy-helped-create-puerto-rico-fiscal-crisis/ (última visita el 21 de enero de 2024).

[8] Véase, por ejemplo, Puerto Rico Government Debt and the U.S. Federal Government: Potential Assistance Tools and Policy Practice del Prof. Arturo Estrella para la Fundación Carvajal (2014), https://sincomillas.com/wp-content/uploads/2015/10/Estudio-Fundación-Carvajal.pdf (última visita el 21 de enero de 2024).

[9] Puerto Rico v. Franklin Cal. Tax-Free Tr. – 195 L.Ed.2d 298 (EE.UU. 2016).

[10] https://web.archive.org/web/20150702013941/http://recend.apextech.netdna-cdn.com/docs/editor/Informe%20Krueger.pdf (última visita el 21 de enero de 2024).

[11] https://www.nytimes.com/2015/06/29/business/dealbook/puerto-ricos-governor-says-islands-debts-are-not-payable.html (última visita el 21 de enero de 2024).

[12] https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/Melba%20Acosta-Febo%20U.S.%20Senate%20Testimony%209-29-2015%20(Final%20with%20exhibits).pdf (última visita el 21 de enero de 2024).

[13]

[14] https://drive.google.com/file/d/10itiInOYE0HjtC8f6ZzbgS61yxy8eWYc/view?pli=1 (última visita el 21 de enero de 2024).

[15] Government of Puerto Rico Debt Management Policy, March 9, 2022, adopted pursuant to the Puerto Rico Debt Responsibility Act, Act 101-2020, as amended. (https://www.aafaf.pr.gov/wp-content/uploads/Debt-Management-PolicyFINAL-1.pdf )  (última visita el 21 de enero de 2024).

Contestación al Discurso de Instalación de la Académica Numeraria Melba I. Acosta Febo

La Numeraria Melba Acosta ha compartido su perspectiva sobre los eventos precedentes a la quiebra del gobierno del Estado Libre Asociado y sus instrumentalidades, las diversas respuestas del estado