De regreso al futuro: El “Hard Look” y la “Nueva” revisión judicial

    De regreso al futuro: El “Hard Look” y la “Nueva” revisión judicial rigurosa en casos ambientales

    Hon. Liana Fiol Matta

    La política pública sobre los recursos naturales expuesta en nuestra Constitución es una protección . . . frente al Estado, la sociedad, el gobierno, e incluso el hombre, que en el mundo contemporáneo, sin darse cuenta que está socavando su propia existencia, destruye la naturaleza en aras de un materialismo y consumismo rampante, creando desbalances sistémicos irreversibles.

    La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su sección 19, artículo VI, declara que “[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad”. Los Diarios de Sesiones de la Convención Constituyente revelan que los delegados eran plenamente conscientes de que la conservación de los recursos naturales merecía la más alta prioridad en la gestión gubernamental. Por eso, requirieron del Estado “una preocupación constante por… el uso, desarrollo, aprovechamiento y conservación de los [recursos naturales]” y afirmaron que: “La conservación de la tierra, los bosques, los peces, las aguas, las aves, las minas y las salinas, entre otros, debe ser una de las funciones primordiales del gobierno”.

    Sin embargo, encontramos que el claro mandato de la sección 19 del Artículo VI de la Constitución no se incorporó al discurso jurídico puertorriqueño hasta muy recientemente. En efecto, no es sino hasta la década de 1990 cuando el Tribunal Supremo de Puerto Rico reconoce que la política pública enunciada en la Constitución “no se reduce a un mero postulado de principios”. Y no es sino hasta los últimos años de esa década cuando se comienza a percibir y a desarrollar la riqueza normativa de esta disposición constitucional. Con ello, y de forma correlativa, la revisión judicial de las decisiones administrativas relacionadas con el ambiente ha ido adquiriendo ciertos contornos normativos propios que han ampliado considerablemente el alcance de la intervención judicial.

    I. ENTRE LA DEFERENCIA Y LA RIGUROSIDAD: UN BREVE TRASFONDO HISTÓRICO

    Se trata de un proceso evolutivo que no debe extrañarnos, pues a poco que nos adentremos en el desarrollo histórico de las doctrinas asociadas con la revisión judicial, advertimos que la intervención judicial en las decisiones de las agencias administrativas ha oscilado siempre entre la deferencia y la rigurosidad, algo que se ha documentado extensamente en los Estados Unidos, cuyo esquema de derecho administrativo hemos adoptado en Puerto Rico.

    Así, desde que se crearon las primeras agencias administrativas en 1880 hasta 1933, con la llegada de Franklin D. Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, los tribunales mostraron, en términos generales, una actitud de alta deferencia a las decisiones de las agencias. Sin embargo, a partir de 1933, el “Nuevo Trato” del Presidente Roosevelt generó serias polémicas sobre la delegación de poderes adjudicativos y legislativos a las agencias. Esto, a su vez, dio lugar a un reclamo de mayor control judicial de las agencias administrativas y, eventualmente, a la aprobación del Administrative Procedure Act de 1946 (A.P.A.), cuyo propósito original era lograr mayor fiscalización judicial de las agencias administrativas.

    Irónicamente, tras la aprobación de la A.P.A., el panorama cambió nuevamente y el período posterior al 1946, conocido como “la era del interés público”, se caracterizó por la deferencia de los tribunales a las decisiones de las agencias, a las que se atribuía un alto grado de especialización y peritaje. Para los alumnos del Nuevo Trato, quienes después de la Segunda Guerra Mundial se convirtieron en los jueces, abogados y profesores de Derecho, la agencia administrativa era el instrumento ideal para resolver problemas complejos: racional, centralizada, tecnocrática y experta. Por el contrario, se entendía que los tribunales, aunque capaces de atender problemas particulares de manera racional, carecían de la especialización, peritaje y centralización de las agencias, por lo cual debían evitar inmiscuirse en el proceso administrativo. El estatuto forjado por los que favorecían una mayor supervisión judicial recibió una interpretación acorde con esta nueva filosofía.

    La reacción, sin embargo, no tardó en venir. Así, hacia finales de la década de los 1960, los autores comenzaron a denunciar la captura de los organismos administrativos por los intereses supuestamente regulados, dando lugar a la cuarta época, la del llamado hard look o revisión judicial rigurosa. Durante esa época, el paradigma de la agencia experta, independiente y apolítica, desarrollado en las décadas posteriores al Nuevo Trato del Presidente Roosevelt, se vio modificado por una nueva percepción del derecho administrativo, según la cual, las agencias administrativas se habían convertido en aliadas de los grandes intereses. Como veremos, esta cuarta etapa del derecho administrativo norteamericano ha tenido un impacto significativo en nuestra jurisprudencia más reciente.

    Como resultado de esta nueva visión, entre los años 1967 a 1983 los tribunales norteamericanos transformaron importantes aspectos del derecho público para permitir que representantes del “interés público” contrarrestaran el poder desmedido de los intereses regulados y equilibraran el proceso de confección de política pública. A la misma vez, los tribunales federales desarrollaron una doctrina o criterio de revisión judicial rigurosa, conocido como hard look, como medida de supervisión de la actividad administrativa.

    Esta doctrina cobró auge en casos resueltos al amparo de la Ley Federal de Política Pública Ambiental, cuyo esquema adoptamos en nuestra propia Ley Sobre Política Ambiental. Al aplicar esta ley, los tribunales federales resolvieron, primeramente, que las agencias venían obligadas a examinar cuidadosamente las implicaciones ambientales de sus acciones, antes de tomar cualquier decisión que pudiera afectar significativamente el ambiente. A su vez, los tribunales tenían la obligación de asegurar que las agencias cumplieran con esta responsabilidad. La doctrina fue utilizada en numerosos casos a nivel apelativo federal, antes de que el Tribunal Supremo la adoptara en 1976, en el caso de Kleppe v. Sierra Club.

    A partir de 1980, los tribunales federales regresaron a los criterios y al discurso de revisión judicial de los años previos al hard look, en parte como reacción al radicalismo de los años anteriores y en parte, también, como resultado de la filosofía neo-liberal imperante en las últimas dos décadas del siglo XX, que asigna la reglamentación de fenómenos socioeconómicos a las fuerzas del mercado. Este enfriamiento de la actividad judicial fiscalizadora federal, vigente al día de hoy, ha implicado la devolución de una sustancial autonomía discrecional a las agencias administrativas. Éstas, a su vez, han actuado de manera consistente con los objetivos neo-liberales de “desregulación” del mercado y la llamada “reinvención” del gobierno cuyo objetivo es, precisamente, confinar la actividad gubernamental a espacios cada vez más limitados.

    Estos enfoques neo-liberales se hicieron sentir en Puerto Rico en años recientes y, sumados al papel protagónico que el Estado tradicionalmente ha asumido en nuestro país como facilitador del desarrollo económico, han chocado en diversas ocasiones con el creciente activismo ambiental de las comunidades. El consiguiente conflicto de visiones e intereses ha resultado en requerimientos a favor y en contra de mayor intervención del Poder Judicial en los procesos administrativos.

    Este panorama de conflicto se ha complicado aun más por las limitaciones de una Ley Sobre Política Pública Ambiental adoptada hace tres décadas, reglamentos poco precisos y procedi-mientos administrativos complejos, muchas veces multiagenciales. Éste es el contexto en el cual el Tribunal Supremo de Puerto Rico resolvió, entre 1990 y 2000, más de treinta (30) recursos relacionados de alguna manera con la conservación de los recursos naturales o la protección del ambiente.

    II. LA JURISPRUDENCIA AMBIENTAL DE FINES DE LOS NOVENTA:

    EL TANTEO HACIA UNA NORMA

    Durante la última década del siglo XX, la mayoría de las opiniones del Tribunal Supremo que abordan el tema de la revisión judicial de las decisiones administrativas utilizan un discurso de alta deferencia a estas determinaciones, que apela a los fundamentos desarrollados hace cincuenta años durante la época de gloria de las agencias administrativas y que fueron rescatados durante la década de los 1980 para validar el paradigma neoliberal. Sin embargo, cuando estudiamos el conjunto de estas opiniones en orden cronológico, advertimos que el Tribunal ha ido desarrollando, caso a caso, una normativa de revisión judicial más rigurosa para los casos ambientales.

    Las decisiones publicadas sobre este tema en esos años, particularmente entre 1997 y 2000, se caracterizaron por la diversidad de criterios de los miembros del Tribunal, que ha producido numerosas opiniones concurrentes y disidentes. Este choque de ideas ha permitido y fomentado el desarrollo de nuevas doctrinas. No hay duda de que ha sido un proceso difícil y hasta tortuoso, durante el cual, el Tribunal ha ido adquiriendo conciencia de las implicaciones de nuestra limitación de terrenos y de la fragilidad de nuestro ecosistema y ha reconocido “la difícil y compleja cuantificación de los daños que pueda sufrir la naturaleza” y la importancia de proteger “la estabilidad de nuestro ecosistema”.

    En el primero de estos casos, García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, el Tribunal confirmó, en opinión Per Curiam, la aprobación que la Junta de Calidad Ambiental dio a una declaración de impacto ambiental preparada por la Autoridad de Energía Eléctrica, para la construcción de una planta generadora de electricidad mediante la quema de aceite. El Tribunal entendió que venía llamado a “armonizar y sopesar el interés ciudadano y la política pública de preservar áreas de gran valor ecológico, mantener un ambiente… limpio y proteger las especies marinas y terrestres, frente a la necesidad del Estado de construir nuevas plantas para generar energía eléctrica…y mantener…la posición competitiva del país para su desarrollo económico”. En ese proceso el Tribunal señaló, “de entrada”, que “la alternativa de construir la planta debe quedar subordinada a la necesidad del Estado de suplir energía al pueblo. Lo importante es minimizar sus efectos negativos sobre el ambiente”. Este análisis, a su vez, llevó al Tribunal a aplicar un criterio de extrema deferencia a la decisión administrativa.

    Sin embargo, una opinión disidente presagia la dirección que el Tribunal tomaría algunos años después, al afirmar todo lo contrario, a saber, que la política pública que la mayoría considera prioritaria es realmente un interés subordinado a la obligación constitucional del Estado de llevar a cabo sus actividades y cumplir con sus obligaciones de manera tal que asegure «la más eficaz conservación de nuestros recursos naturales». Esta perspectiva permite a los jueces disidentes examinar cuidadosamente la declaración de impacto ambiental y darle lo que, en efecto, resulta ser un escrutinio riguroso o hard look, para concluir, no solamente que la Junta tiene la obligación de someter la declaración a un análisis crítico de carácter interdisciplinario, sino que corresponde al tribunal revisor asegurar que la agencia cumpla con esta obligación.

    Esta visión, todavía minoritaria, se reitera en la opinión de conformidad emitida en el segundo caso sobresaliente de 1997, Misión Industrial de P.R. v. Junta de Planificación. La opinión mayoritaria suavizó el discurso de subordinación de la política pública ambiental que utilizó en García Oyola, pero es la opinión de conformidad la que resalta “la ineludible obligación de evaluar con cautela el trámite seguido por las agencias administrativas… para determinar si el Gobierno ha cumplido de forma estricta con el trámite reglamentario prescrito por nuestro ordenamiento y con las leyes ambientales aplicables”.

    Dos de los casos ambientales resueltos en 1998 resaltan la ambivalencia y confusión que todavía imperaba a esa fecha en torno al alcance de la revisión judicial en los casos ambientales. En el primero de estos recursos, Misión Industrial de P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, el Tribunal Supremo afirmó que la revisión judicial de decisiones bajo la Ley Sobre Política Pública Ambiental tiene “el mismo alcance que tiene la revisión judicial respecto a las decisiones de cualquier otro organismo administrativo”. Ello, no obstante aseverar también que la sección 19 del artículo VI “es un mandato que debe observarse rigurosamente”. Dos jueces disidentes concluyeron que el Tribunal utilizó “una óptica en extremo laxa”en cuanto al alcance de la revisión judicial y postularon que el cumplimiento de la agencia con el esquema procesal para la elaboración de una declaración de impacto ambiental “es una controversia de derecho revisable en todos sus aspectos”.

    Al día siguiente, el Tribunal resolvió un caso llamado Misión Industrial v. Junta de Planificación, que era secuela del que había resuelto bajo el mismo nombre en 1997. Ambos casos tuvieron su génesis en la aprobación de una consulta de ubicación para la construcción de un sistema de extracción de agua del Río Grande de Arecibo y su transportación al área metropolitana de San Juan, proyecto conocido como el “Súper-acueducto de la Costa Norte”. Misión Industrial y otros grupos ambientalistas impugnaron la resolución de la Junta de Planificación ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Entre otras cosas, los recurrentes alegaban que la Junta de Planificación había incumplido con su obligación de considerar los impactos ambientales del proyecto, al descansar en que la Junta de Calidad Ambiental había aprobado la declaración de impacto ambiental. También argumentaban que la DIA no consideraba ni evaluaba las alternativas al proyecto con la profundidad requerida por la Ley sobre Política Pública Ambiental, ni exponía adecuadamente los impactos ambientales que éste causaría. Tras un análisis de la totalidad del expediente y de las leyes y reglamentos aplicables, el foro apelativo aplicó un criterio de revisión riguroso, utilizando la jurisprudencia federal sobre el hard look como base persuasiva y revocó la resolución.

    Poco después, se aprobó una ley que autorizó el reinicio del proyecto y la agencia proponente, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, recurrió al Tribunal Supremo para que revocara la decisión del Tribunal de Circuito. El Tribunal Supremo declaró inconstitucional la ley “rehabilitadora” del proyecto, bajo consideraciones de separación de poderes, pero revocó la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Al hacerlo, expresó lo siguiente en cuanto al alcance de la revisión judicial: “El Tribunal de Circuito estimó que en este caso procedía, «como cuestión de derecho», aplicar un criterio de revisión más estricto… Al hacerlo erró”. Aunque esta cita se interpretó por muchos como un rechazo expreso del Tribunal Supremo a la doctrina de revisión rigurosa, la complejidad de votos particulares, disidentes y de conformidad advertían que dicha conclusión no era necesariamente la única posible. La jurisprudencia posterior, particularmente la tercera opinión del Tribunal en Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, emitida en diciembre de 2000, así lo confirma.

    En 1999, el Tribunal resolvió el primer caso titulado Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, en el que se cuestionaba el proceso de aprobación de una declaración de impacto ambiental para la construcción de una carretera tipo expreso entre San Juan y Canóvanas, popularmente conocida como “Ruta 66”. El Tribunal revocó la aprobación de la declaración de impacto ambiental y devolvió el caso a la Junta para que resolviera los planteamientos de los opositores sobre la adecuacidad del documento. Según el Tribunal: “La existencia de una DIA debidamente aprobada por la J.C.A. es un requisito indispensable para iniciar cualquier acción que afecte significativamente el medio ambiente”.

    También en 1999, el Tribunal resolvió el segundo recurso titulado Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, revocando una decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones que había aplicado la norma de extrema deferencia que el Tribunal Supremo parecía haber adoptado el año anterior en Misión Industrial v. Junta de Planificación II.

    Este caso es sumamente importante por varias razones. Primero, concluye que, no obstante la naturaleza informal del procedimiento para la aprobación de las declaraciones de impacto ambiental, la Junta debe hacer determinaciones de hechos y conclusiones de derecho similares a las que surgen de un proceso adjudicativo formal, para evitar que la revisión judicial sea inefectiva y pro forma. Segundo, este caso atribuye una gran importancia al aspecto constitucional de nuestra política pública ambiental y a la consideración de “las realidades particulares de Puerto Rico”, tanto geográficas como jurídicas, al aplicar e interpretar nuestro derecho ambiental. Tercero, el caso se aparta, implícitamente, de la radical deferencia otorgada a la Junta de Calidad Ambiental en casos anteriores, al pautar que dicha agencia deberá “hacer un examen minucioso” de las alternativas razonables a la acción propuesta y que los tribunales deben asegurarse de que “la Junta observe rigurosamente los estatutos y reglamentos que la rigen”. Es interesante que esta última frase –y el espíritu de toda la decisión- sea afín al criterio de revisión rigurosa o hard look, cuyo objetivo es, precisamente, lograr que las agencias realmente atiendan las controversias fácticas y jurídicas que se les presentan y que las resuelvan acorde con el derecho.

    En abril de 2000, el Tribunal Supremo puso punto final al proceso relacionado con la ya mencionada Ruta 66, en el segundo caso titulado Colón Cortés v. Pesquera. En su opinión, el Tribunal utiliza el enfoque de mayor rigurosidad que había venido desarrollando durante el año anterior, para sostener una decisión del Tribunal de Primera Instancia que paralizó el proyecto hasta tanto la Autoridad acreditara que contaba con una DIA válida.

    Aunque la parte III de la opinión, que es la que discute los méritos del recurso, contó con el voto de tan sólo tres jueces, resulta ser precursora de lo que la mayoría del Tribunal habría de resolver en el tercer caso de Municipio de San Juan v. J.C.A., que discutiremos más adelante.

    En dicha parte III del último caso de Colón Cortés, se reafirma el rango constitucional de la protección del ambiente en Puerto Rico. También se aclara que la deferencia debida a la resolución de la Junta de Calidad Ambiental que aprueba una Declaración de Impacto Ambiental no releva a la agencia proponente de su obligación de “satisfacer en la realidad los requisitos establecidos en la Ley sobre Política Pública Ambiental y su reglamentación complementaria”. En tono riguroso, esta sección de la opinión señala que los tribunales no van “a aceptar ciegamente y sin el análisis correspondiente cualquier resolución emitida por la J.C.A…”.

    Los párrafos finales de la decisión mayoritaria en Colón Cortés II adquieren un matiz similar al de la discutida doctrina del hard look norteamericano y anticipan el énfasis que eventualmente habría de dar el Tribunal, en el último caso de Municipio de San Juan, a la discusión adecuada de alternativas en las declaraciones de impacto ambiental y a la obligación de los tribunales de asegurar “que la agencia proponente dio seria consideración a soluciones alternas para el logro de sus objetivos”.

    III. DE REGRESO AL “HARD LOOK”:

    LA REVISIÓN JUDICIAL RIGUROSA EN MUNICIPIO DE SAN JUAN III

    El 14 de diciembre de 2000, el Tribunal Supremo resolvió finalmente el caso de Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, en el cual, según vimos, había intervenido en dos ocasiones anteriores. Con ello, no sólo cierra la década, sino que culmina el proceso paulatino de regreso al hard look o revisión judicial rigurosa de las decisiones administrativas en casos ambientales.

    En la discusión de todos los errores señalados por las partes, se advierte que el Tribunal ha adoptado un enfoque de revisión judicial que subraya el deber que tienen los tribunales “de

    fiscalizar rigurosamente las decisiones de [las] agencias, para asegurar que desempeñen claramente sus importantísimas funciones y para que el país no pierda la fe en sus instituciones de gobierno”.

    Pero es en la discusión de los señalamientos del Municipio en torno a la DIA-F donde se revela la clara tendencia de la mayoría hacia una doctrina de revisión judicial rigurosa. El Tribunal comienza afirmando la “insoslayable dimensión constitucional” de las declaraciones de impacto ambiental. Reitera que la DIA debe prepararse, “al momento de hacer planes y de tomar las primeras decisiones gubernamentales sobre una propuesta” y “antes de efectuar cualquier acción” que pueda afectar significativamente el ambiente, de manera que la agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales significativas de la acción que contempla tomar. Recurriendo al caso de Kleppe v. Sierra Club, que, como vimos, es producto de la era de la revisión rigurosa o hard look en los Estados Unidos, el Tribunal aclara, de una vez por todas, que el proceso de preparación de una declaración de impacto ambiental, incluyendo la revisión judicial, debe terminar antes de que la agencia apruebe siquiera un anteproyecto. Contrasta esto con el criterio que el Tribunal había expresado dos años antes en Misión Industrial v. Junta de Planificación II, cuando concluyó que “no existe disposición alguna… que obligue a la Junta de Planificación a posponer la consideración de una consulta de ubicación hasta que la Junta de Calidad Ambiental haya completado la evaluación que le corresponda hacer”.

    El Tribunal también utiliza un enfoque riguroso para analizar las determinaciones de la Junta sobre la adecuacidad de la Declaración de Impacto Ambiental. Para ello, el Tribunal se adentra sin ambages en los detalles de la DIA y de la prueba, de manera muy distinta del escrutinio mínimo que utilizó en 1998, en Misión Industrial v. Junta de Planificación II.

    Municipio de San Juan III regresa al tema de la discusión de las alternativas al proyecto propuesto, que ya el Tribunal había comenzado a considerar en Colón Cortés II. Esta vez, el Tribunal precisa que los tribunales tienen la función, en revisión, de asegurar que la agencia efectivamente haya considerado todas las alternativas razonables. En este contexto, el Tribunal limita el espacio reservado a la discreción administrativa y potencia la posibilidad de intervención judicial, recurriendo nuevamente a la jurisprudencia federal elaborada en la época del escrutinio riguroso.

    Una opinión de conformidad invita al Tribunal a reconocer que, en efecto, ha adoptado el criterio de revisión rigurosa que había rechazado en Misión Industrial v. Junta de Planificación II y describe los contornos de una doctrina de revisión más rigurosa, determinada por el carácter constitucional de nuestra política pública ambiental. La opinión de conformidad concluye que: “La doctrina del escrutinio riguroso (hard look) es… un criterio de revisión judicial particular para los casos en que se atente contra la estabilidad de nuestros recursos naturales. Es además, en nuestro contexto, un estándar de revisión judicial a tono con nuestra realidad constitucional”.

    IV. CONCLUSIÓN

    Las normas de revisión judicial que el Tribunal Supremo ha ido desarrollando durante casi una década revelan la estructuración de un nuevo paradigma para enfrentar los problemas y atender las necesidades ambientales de Puerto Rico. No debe sorprendernos que se haya mostrado tanta cautela en el proceso. Después de todo, los cambios paradigmáticos conllevan cambios de enfoque y percepción que siempre son polémicos y traumáticos. Por eso, no es de extrañar que la decisión en Municipio de San Juan III fuera refrenada por una mínima mayoría de cuatro magistrados y que los demás magistrados utilizaran los conceptos tradicionales de deferencia a la decisión administrativa para diferir prácticamente de todas las conclusiones a las que arribó la opinión mayoritaria y para denunciarla como una “instancia de activismo judicial”.

    Sin embargo, la visión del ser humano como dueño y señor de una naturaleza incambiable, perdurable, generosa e infinitamente explotable, resulta y se revela como más irreal cada día. Quizás no se trata siquiera de que nuestro ordenamiento jurídico responda a un paradigma nuevo, sino que abramos los ojos a la realidad. En las palabras de un sabio indio norteamericano: Nuestro trabajo consiste en hacer que los que han de venir, las generaciones que todavía no han nacido, tengan un mundo que no sea peor que el nuestro y, a ser posible, mejor. Cuando caminamos sobre la Madre Tierra, siempre posamos nuestros pies con cuidado porque sabemos que el rostro de las generaciones futuras nos está contemplando desde debajo de la tierra. Nunca les olvidamos.