Contestación al discurso del Licenciado Wallace González Oliver

Contestación al discurso del Licenciado Wallace González Oliver*

Antonio Escudero Viera**

Me corresponde contestar un discurso que invita a la conside­ración detenida y a la reflexión profunda de la política pública que rige el desarrollo de terrenos en nuestra Isla. Porque nuestra Academia es joven y de pocas tradiciones propias, pregunté a mis compañeros académicos qué en esencia comprendía contestar un discurso de instalación de un académico de número. Me in­formaron que no existían guías precisas. Por ende, he decidido que debemos analizar con un poco de más detenimiento el desa­rrollo de la cláusula del poder de expropiación y qué han aportado los casos que discute el licenciado González Oliver al desarrollo de ella. No hay duda que las opiniones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos que discutimos esta noche señalan un cambio significativo en el derecho de la planificación inmobiliaria y quizás presagien una tormenta litigiosa de proporciones mayores en los Estados Unidos. No creo, sin embargo, que ese sea nuestro caso por las razones que más adelante señalaré. Someto que aunque los casos de Glendale y Nollan representan un gran paso adelante, no resuelven todos los problemas y quizás presentan otros más difíciles de resolver. Como todos sabemos, la quinta y decimo­cuarta enmiendas prohíben al gobierno federal y a los estados, incluyendo a Puerto Rico, que se prive a la persona de su propie­dad sin el debido proceso de ley y que se tome la propiedad pri­vada para uso público sin el pago de justa compensación. El pri­mer caso significativo sobre la cláusula de expropiación fue el caso de Pumpelly v. Green Bay Co. en 1871. En él, el Tribunal Su­premo limitó la compensación a la invasión física que resultó cuando la construcción de una represa causó que el agua inun­dara una propiedad privada. El “test” de Pumpellylimitó aún más en Mugler v. Kansas en 1887. Allí, el Tribunal Supremo decidió que el ejercicio válido del poder de razón de estado no constituye una expropiación aun cuando resulte en pérdida económica. Es más, una ley o reglamento podía tener el efecto de destruir propiedad que es un estorbo público sin que eso constituyera una expropia­ción compensable. Luego, en Pennsylvania Coal v. Mahon en 1922, se decide que el poder de razón de estado puede ejercerse hasta cierto punto y que si la acción alcanza tal magnitud que disminuye irrazonablemente el valor de una propiedad, el poder de razón de estado se convierte en el de expropiación forzosa y hay que compensar.

La aplicación de la cláusula de expropiación a un reglamento de zonificación se decidió por primera en Village of Euclid v. Ambler Realty Co. en 1926. En este caso estaba envuelto un plan abarcador de zonificación y se le presenta al Tribunal si ese plan constituye una expropiación en violación al debido proceso de ley garantizado por la decimocuarta enmienda. El plan regulaba y restringía la ubicación de industrias y hogares, el tamaño de los solares y las mejoras que en ellos podían construirse incluso el tamaño y la altura de los edificios. El desarrollador en este caso había adquirido un predio de terreno para desarrollo y ya no podría hacerlo. El Tribunal declaró el reglamento válido como un ejercicio válido del poder de razón de estado y decidió que no constituía una expropiación a menos que fuera claramente arbitrario e irrazonable y no tuviese relación sustancial a la salud, seguridad, moral y bienestar general. Decidió también que el ejercicio de poder de razón de estado no es susceptible de definición precisa y debe decidirse caso por caso.

Cincuenta años después, se decidió el caso de Penn Central  (1978) y como recordarán en ese caso Grand Central Transporta­tion solicitó permiso para construir un edificio de oficinas encima de la estación de ferrocarril de Grand Central en la ciudad de Nueva York. La Comisión para la Preservación de Monumentos Históricos de la ciudad denegó el permiso y Penn Central presentó una acción reclamando que su propiedad había sido expropiada sin la compensación correspondiente. El Tribunal señaló un sin­número de factores que ayudarían a determinar si las ordenanzas o reglamentos de este tipo son inválidos y si había ocurrido una expropiación compensable. Entre ellas, incluyó el impacto eco­nómico del reglamento sobre el reclamante y el grado de interfe­rencia con las expectativas de inversiones. La ordenanza no se declaró inconstitucional porque no interfería con el interés pre­sente ni las expectativas de uso de la terminal. Declaró el Tribunal que hubiese sido más fácil determinar que había habido una ex­propiación si hubiese existido una invasión física en vez de una de tipo reglamentario.

Luego, en el caso de Agins v. City of Tiburón en 1980, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos tuvo la oportunidad de analizar qué remedios existen para una rezonificación de uso de terrenos que afecta adversamente el uso de un predio de terreno. El caso se originó en California y la Corte Suprema de California decidió que el remedio apropiado no era uno de daños y sí de sentencia declaratoria o mandamus para que se declare inválido el reglamento. El caso llega al Tribunal Supremo federal para que decida si el estado de California podía limitar los remedios en este tipo de caso. No tuvo, sin embargo, la oportunidad de decidirlo porque confirmó la decisión que no había existido una expropiación al hacer un balance entre los intereses tanto públicos y privados envueltos en el caso e inclinarse por los primeros. Se decidió que para decidir la validez de un reglamento de zonificaci6n había que determinar si ésta adelanta sustancialmente objetivos gubernamentales legítimos, si beneficia al dueño así como al público en general y si le permite al dueño lograr expectativas de inversión razonables.

Durante el término de 1986-87 hubo tres y no dos casos que versan sobre la expropiación por vía de reglamentos. El primer caso, Keystone Bituminous Coal Association, reafirmó la habilidad de las agencias gubernamentales para reglamentar la propiedad privada si lo que hay envuelto es la protección de la salud, la seguridad y el bienestar público, cosa que ya sabíamos desde Mahon. El segundo caso, el de First English, decide que puede compensarse económicamente al dueño cuando el reglamento o la ley privan al dueño de todo el uso de su propiedad. Y el tercer caso, el de Nollan, decide que un reglamento es inconstitucional cuando la condición que impone no tiene conexión razonable alguna con el interés público que pretende proteger.

La conclusión primera y más obvia de la trilogía de los casos del término del 1986 es que la cláusula de expropiación continuará confundiendo a los estudiosos de la jurisprudencia norteamericana por muchos años. A pesar de que el Tribunal reescribió algunos aspectos de la cláusula de expropiación levantó otras serie de preguntas que dejó sin contestar.

¿Cuáles son esas?

Primero, en Glendale el Tribunal limitó su decisión a los hechos específicos del caso y excluyó aquellos casos que surgiría por dilaciones normales en la obtención de permisos de construcción, cambios en ordenanzas o en reglamentos de zonificación otros por el estilo.

Segundo, no adoptó una norma específica y práctica para determinar cuándo un reglamento u ordenanza que se aprueba base del poder de estado requiere compensación constitucional mente hablando.

Tercero, para que exista el derecho a compensación requirió que el reglamento prive de todo uso. El Tribunal, sin embargo, dio por sentado en First English que había existido una expropiación y nunca discute cuando es que a un dueño se le ha privado de todo uso.

Cuarto, tampoco se enfrenta al “issue” de compensación. Aun cuando decide que hay que compensar por el período completo durante el cual el reglamento deniega al dueño todo uso de su propiedad, excluye de esa norma la actividad preliminar. Hace por lo tanto menos claro cómo es que debe calcularse el período de la expropiación.

Ante este cuadro, la Legislatura de Puerto Rico derogó la Ley Núm. 2 de 1979 y aprobó la Núm. 46 del 26 de junio de 1987. Declara como política pública que los costo de proveer terrenos para usos públicos deben distribuirse entre los propietarios particulares de los mismos y la ciudadanía en general; y que es necesario establecer criterios uniformes para determinar cuándo los costos al propietario trascienden los beneficios a la sociedad. Define el término de “afectación” como la denegación de todo uso productivo en una propiedad y a su vez señala los siguientes criterios para determinar si ha habido afectación:

(a)  Si la reserva de los terrenos no rinde beneficio alguno a los dueños de los terrenos.

(b) La denegación de todo uso productivo, conforme a la definición de afectación que establece la ley, en un área mayor al 20% del predio de un terreno tomando en consideración la cabida total del predio original.

(c) La afectación de la propiedad representa limitaciones adicionales para el desarrollo del resto del predio original.

(d) Las características intrínsecas de los terrenos, tales como condición de inundabilidad, topografía, alta productividad agrícola, capacidad de la infraestructura y zonificación de los mismos, permita el uso o desarrollo propuesto.

(e)  La naturaleza de la mejora pública que requiere la paralización del uso de terrenos.

(f)  La prioridad de la misma en el programa de mejoras públicas.

Fija en ocho años el período durante el cual una propiedad puede estar afectada.

Hay jurisprudencia que declara que cuando la legislatura dispone para unos períodos dentro de los cuales el estado puede decidir si va a llevar a cabo o no un proyecto, esos períodos son mandatorios y hay que seguirlos como cuestión de derecho. Está por verse si el período es irrazonablemente largo, pero lo cierto es que la legislatura actuó y esa es una de las razones por las cuales entiendo que la tormenta litigiosa de proporciones mayores no se materializará necesariamente en Puerto Rico.

Nollan, por otro lado, crea una nueva norma ante la cual se medirán las condiciones impuestas a un desarrollador, pero deja vigente un sinnúmero de casos de segregación y zonificación donde se decide que las condiciones impuestas a los desarrolladores tienen que estar razonablemente relacionadas con la condición impuesta al proyectista particular.

Lo que sí implica, sin embargo, es que ante la nueva norma de que la relación entre el permiso solicitado y la condición impuesta debe ser sustancial, los planificadores tendrán que crear un récord administrativo para evitar reclamaciones de expropiación sin compensación.

Yo entiendo que después de Nollan los requisitos para parques y usos recreativos según los conocemos en Puerto Rico tendrán que ser analizados estrictamente, pero se sostendrá su validez porque son necesarios y se motivan por la construcción del proyecto.

Como podrán apreciar, si bien difiero en algún grado del análi­sis estrictamente legal que hace el licenciado González Oliver, no puedo estar más de acuerdo en el impacto socio-político de la trilogía de casos del 1986-87.

Tenemos que preguntarnos, ¿qué ha pasado?

No creo que la situación en Puerto Rico fue una de imponer “P” a tientas y a locas. Tengo

que pensar que los planificadores estaban convencidos de que toda clasificación “P” en ven pesa sobre fines que si son de interés público específico y por tanto el pecado es menor porque sólo fuimos demasiado ambiciosos y planificamos sin tener capacidad para absorber el costo de la planificación. Ese costo es el que tiene que fijarse y para eso es menester revisar los planes maestros y hacer inventario las propiedades que sufren la clasificación “P”.

No creo, sin embargo, que podamos encontrar una fórmula. Ante el reto de Glendale y Nollan “la tarea ante nosotros” y cito de la opinión del caso The Richards Group del Tribunal Supremo de Puerto Rico, “es lograr un acomodo razonable entre el poder de razón de estado y el de expropiación forzosa a la luz de las circunstancias específicas…Una búsqueda de la razonabilidad dentro del contexto de este tiempo y este sitio.”

Muchas gracias.

Notas al Calce

* Celebrado el 26 de mayo de 1988, en el Aula Magna de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. ** Académico de número de la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación; abogado en ejercicio y profesor de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.

BIBLIOGRAFÍA

 A.  Leyes e historiales legislativos:

 1.  Ley Núm. 2 del 29 de enero de 1979.

Informe al Senado – 7 de febrero de 1978.

Informe a la Cámara de Representantes – 24 de octubre de 1978.

Vol. 33 Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa, 1979, pág. 30.

2. Ley Núm. 46 del 26 de junio de 1987.

P. del S. Núm. 1103 (24 de marzo de 1987).

Memorial al Presidente de la Comisión de Asuntos Urbanos -7 de abril de 1987.

Informe de la Comisión de Asuntos Urbanos (Senado) rendido con enmiendas -7 de mayo de 1987.

Texto aprobado con enmiendas del informe – 7 de mayo de 1987.

Aprobado por Senado en votación final 25-0 – 7 de mayo de 1987.

P. de la C. Núm. 1108 (20 de marzo de 1987).

B. Artículos de Revistas Jurídicas:

1.  Casenote, The Supreme Court Fashions a New “Taking” Remedy: First English Evangelical Lutheran Church of Glendale County of Los Angeles, California, 24 WILLAMETTE L. REV. 101 (1988) (authored by David T. Bastian).

2.  Comment, Eminent Domain by Regulation: Developing a unified Field Theory for the Regulatory Taking, 17 GOLDEN DATE U.L. REV. 197 (1987) (authored by Barbara J. Savery).

3.  Falik, The “Takings” Nexus – The Supreme Court chooses a New Direction in Land-Use Planning: A view from California, 39 HASTINGS L.J. 359 (1988).

4.  Geraci, Damages for a Temporary Regulatory Taking: First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles, 24 CAL. W.L. REV. 33 (1988).

5.  Recent Developments – Constitutional Law: Eminent Domain and Conditional Grants of Building Permits, – Nollan California Coastal Commission, 11 HARV. J.L. & PUB. POL’Y 265 (1987) (authored by John L. Jacobus).

6.  Large, The Supreme Court and the Takings Clause: The Search for a Better Rule, 18 ENVTL. L. 3 (1987).

7.  Comment, Affirmative Relief for Temporary Regulatory Takings, 48 U. PITT. L. REV. 1215 (1987) (authored by William J. Patton).

8.  Peterson, Recent Developments in “Takings” Jurisprudence – Land Use Regulatory “Takings” Revisited: The New Supreme Court Approaches, 39 HASTINGS L.J. 335 (1988).

9.  The Supreme Court, 1986 Term: Leading Cases, 101 HARV. L. REV. 119 (1987).

C. Jurisprudencia Estatal:

1. The Richards Group of P.R. v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23 (1978).

2. Vda. de Iturregui v. E.L.A., 99 D.P.R. 488 (1970).

3. Heftler Int’l, Inc. v. Junta de Planificación, 99 D.P.R. 467 (1970).

4. Segarra Serra v. Junta de Planificación, 71 D.P.R. 150 (1950).

D. Jurisprudencia Federal:

1. Nollan v. California Coastal Comm’n, 107 S. Ct. 3141 (1987).

2.  First English Evangelical Lutheran Church of Glendale v. County of Los Angeles, 107 S. Ct. 2378 (1987).

3.  Norco Constr., Inc. v. King County, 801 F. 2d. 1143 (9th Cir. 1986).

4.  Connolly v. Pension Benefit Guar. Corp., 106 S. Ct. 1018 (1986).

5. Urbanizadora Versalles, Inc. v. Rivera Ríos, 701 F. 2d. 993 (lst. Cir. 1983).

6. Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 102 S. Ct. 3164 (1982).

7. San Diego Gas & Elec. Co. v. City of San Diego, 101 S. Ct. 1287 (1981).