Contestación al discurso de la Hon. Liana Fiol Matta

    Contestación al discurso de la Hon. Liana Fiol Matta

    Lcdo. Ernesto L. Chiesa

    La honorable Liana Fiol Matta ha presentado un riguroso estudio de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo en la última década del siglo XX, en materia de derecho ambiental o protección del ambiente. Su propósito principal es examinar el alcance de la revisión judicial de decisiones administrativas en esa zona -bien de la Junta de Calidad Ambiental, de la Junta de Planificación o de otra agencia- y determinar si puede inferirse algún estándar especial en esta sensitiva zona del derecho administrativo. Su conclusión es que hay una tendencia, cada vez más marcada, hacia una revisión judicial rigurosa o de hard look. Este estudio parece un tanto natural o imperativo, por razón de una cláusula constitucional especial en la sección 19 del Artículo VI de nuestra Constitución, que expresamente dispone que «será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de los recursos naturales, así como el desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad». En lo que sigue trataré de examinar someramente cuál ha sido el efecto real de esta cláusula en la jurisprudencia a la que alude la distinguida Juez Fiol Matta, no sin antes confesar mi total ignorancia en esta rama del derecho.

    Adviértase ya la ubicación de esta cláusula constitucional en el artículo sobre «disposiciones generales» y que viene acompañada de otras dos cláusulas de declaración de política pública, a saber:

    (i) será política pública «la conservación y mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico o artístico por la Asamblea Legislativa» y

    (ii) será política pública “reglamentar las instituciones penales para que sirvan a sus propósitos en forma efectiva y propender, dentro de los recursos disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes para hacer posible su rehabilitación moral y social”.

    Como cuestión de gramática y sintaxis, esta sección 19 del Artículo VI es una sola oración, separada por la puntuación de “punto y coma”. Sin embargo, se advierte que entre las tres cláusulas (la ambiental, la cultural y la penal), la cláusula ambiental es la única categórica o incondicional, pues la cláusula cultural está condicionada o limitada por la acción legislativa de declarar un edificio o lugar como de valor histórico o artístico, mientras la cláusula penitenciaria, por así llamarla, está condicionada por la expresión o concepto “dentro de los recursos disponibles”. Valga señalar que esto fue advertido por nuestro Tribunal Supremo en Misión Industrial de Puerto Rico v Junta de Planificación, 146 D. P. R. 64, 171-172 (1998), opinión del Tribunal emitida por su Juez Presidente: “La primera cláusula, relacionada con la conservación de los recursos naturales, está redactada de manera tersa e incondicional”.

    Esta distinción entre las tres cláusulas de la Sección 19 parecería y debería ser de alguna consecuencia jurídico-constitucional. Mientras la Asamblea Legislativa no declare un lugar como de valor histórico o artístico, no se ha activado mandato o imperativo constitucional alguno. Por otro lado, con sólo la Asamblea derogar la declaración de valor histórico o artístico para determinado lugar, cesa el rango constitucional de todo asunto jurídico vinculado con ese lugar. A lo sumo, la cláusula cultural sería de alguna limitación para el Poder Ejecutivo una vez la Asamblea Legislativa haga la correspondiente declaración. Pero no concibo limitación significativa alguna a la Asamblea Legislativa por la cláusula constitucional. Y parece muy improbable que pueda invocarse tal cláusula para que mediante mandamus se declare de valor histórico a un edificio o a un injunction para que cese una declaración de tal valor histórico o cultural de algún lugar, así como tampoco una acción de daños por la demolición de un edificio no declarado de valor histórico por la Asamblea Legislativa. Véase, Fundación Arqueológica v. Departamento de la Vivienda, 109 D. P. R. 387 (1980).

    En relación con la cláusula penológica o penitenciaria, sencillamente la Asamblea Legislativa parece ignorarla o despreciarla, bien por la falta de recursos –con lo que salva la condición constitucional que alude a “dentro de los recursos disponibles”– o por sencillo desacuerdo con nuestros constituyentes o padres fundadores sobre el derecho penal subjetivo y los fines de la pena. Lejos de sentirse limitada por esta cláusula en la sección 19, mediante la Ley 101 de 4 de junio de 1980, la Asamblea Legislativa le añadió un primer párrafo al artículo 60 del Código Penal en estos términos:

    Los objetivos generales que informan la imposición de la pena, son los siguientes:

    (a) la protección de la sociedad y la prevención de la delincuencia,

    (b) el castigo justo al autor del hecho,

    (c) la rehabilitación moral y social del autor dentro de los recursos disponibles del Estado,

    (d) el logro de la uniformidad en la imposición de la pena, y

    (e) la consideración de la naturaleza disuasiva de la pena.

    Obviamente, el propósito legislativo era degradar el rango de la rehabilitación como propósito de la pena, y hacer hincapié en que los fines fundamentales de la pena son la protección de la sociedad mediante la prevención general y la retribución como justo castigo. En tercer rango quedó la rehabilitación moral y social del delincuente, si los recursos del Estado permiten considerar tal aspecto de la pena. (Se copia el texto constitucional como si hiciera falta).

    Volviendo a lo que nos ocupa de su texto, la cláusula ambiental sí parecería implicar alguna limitación real a los poderes legislativo y ejecutivo en relación con la protección del ambiente. En los casos señalados por la honorable nueva académica; el Tribunal Supremo señala una y otra vez que esta cláusula de la sección 19 “no es meramente la expresión de un insigne afán ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata más bien de un mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste. Como bien señala Trías Monge, el informe de la Comisión que redactó la disposición constitucional aludida fue claro y perentorio. Se pretendió con dicha disposición establecer un deber ineludible del Estado… Conforme a este claro historial constitucional, en Puerto Rico, cualquier decisión o determinación del Estado que incida sobre los recursos naturales debe responder cabalmente al doble mandato del Artículo VI, sección 19 de la Constitución del E. L. A., de logar la más eficaz conservación de los recursos naturales, a la vez que se procura el mayor desarrollo y aprovechamiento de esos recursos para el beneficio general de la comunidad. Dicha sección fija de modo incuestionable, el criterio jurídico primordial para juzgar la validez o interpretar el significado de cualquier norma o decisión relativa al uso o protección de los recursos naturales formulada por la Asamblea Legislativa o por cualquier agencia, departamento, municipio o instrumentalidad gubernamental”. Dicho esto, hay que preguntarse cuál ha sido el efecto real de esta concepción de la cláusula constitucional ambiental, con relación a validez de leyes, reglamentos o actuaciones de agencias administrativas en general, acciones de Estado -o en cuanto a derechos particulares del ciudadano. A mi juicio, habría que preguntarse si lo resuelto por el Tribunal Supremo en esta “jurisprudencia ambiental” está fundado en grado significativo en la cláusula constitucional, o si, por el contrario, se hubiera llegado al mismo resultado sin la cláusula, aplicando las leyes, reglamentos y normas jurisprudenciales correspondientes. Me refiero a algo más que a fundamentar una decisión en la Ley de Política Pública Ambiental (Ley 9). Aunque ciertamente esta ley pretende hacer valer el principio de política pública establecido en la cláusula constitucional, como fuente de derecho se trata de un estatuto.

    Estimo que las preguntas que hay que hacerse, en relación con la cláusula constitucional ambiental como fuente de derecho son, entre otras, las siguientes:

    1. ¿Existe un estándar de revisión judicial de decisiones administrativas más riguroso o estricto-menos diferencial al foro administrativo especializado-en la zona ambiental, por razón de la cláusula constitucional?

    2. ¿Hay normas más liberales de legitimación activa para los ambientalistas por razón de la cláusula constitucional?

    3. ¿Hay acciones especiales o remedios extraordinarios a disposición de ciudadanos, para la protección del ambiente, por razón de la existencia de la cláusula constitucional?

    4. ¿Debe interpretarse la Ley de Política Pública Ambiental de forma más liberal para la protección del ambiente con respecto a la interpretación del estatuto federal que le sirvió de fuente o modelo, por razón de la existencia de la cláusula constitucional?

    5. En términos generales, ¿qué análisis constitucional genera esta cláusula en relación con la validez de estatutos, reglamentos y actuales del Estado?

    Repito que me refiero aquí a algo adicional a lo que imponga la Ley de Política Pública Ambiental, cuya interpretación liberal a favor de la protección del ambiente está fundada en la cláusula constitucional.

    La primera pregunta sobre el alcance de la revisión judicial de decisiones administrativas en la zona ambiental, es, en buena medida, lo atendido por la distinguida Juez Presidente del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

    Aquí hay que comenzar por establecer las normas que rigen la revisión judicial, para luego ver qué añade la cláusula constitucional de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

    Las secciones 4.2 a 4.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme regulan la revisión de las decisiones administrativas. Por otro lado, el artículo 14 de la Ley de Política pública Ambiental (12 LPRA, sec. 1134), se refiere a la revisión judicial de decisiones de la Junta de Calidad Ambiental. Si algo especial hay en este artículo 14 es exigir una moción de

    reconsideración ante la Junta de Calidad Ambiental antes de la revisión judicial, lo que no es una exigencia jurisdiccional para la revisión judicial bajo las disposiciones generales de LPAU.

    La sección 4.3 de LPAU (3 LPRA, sec. 2173) codifica la doctrina de agotamiento de remedios administrativos, haciendo la salvedad de que no habrá que agotar remedios en la agencia “cuando se alegue la violación sustancia de derechos constitucionales”. No conozco de caso alguno en que el Tribunal Supremo de Puerto Rico haya tenido que atender un planteamiento de que no es necesario agotar remedios en el foro administrativo antes de recurrir a la revisión judicial de una actuación administrativa reñida con la sección 19 del Artículo VI (Cláusula Constitucional Ambiental). Por otra parte, la sección 4.3 de la LPAU también permite prescindir de los remedios administrativos, “cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa”. Aquí, sólo hay que decir que, si un asunto administrativo requiere peritaje, es el derecho ambiental.

    Por otra parte, la sección 4.2 de la LPAU sólo permite la revisión de resoluciones finales del foro administrativo, y expresamente rechaza la revisión judicial de resoluciones interlocutorias. Así, en Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, 99 JTS 91, el Tribunal Supremo resuelve que el Tribunal de Circuito de Apelaciones no tenía jurisdicción para revisar resoluciones interlocutorias de la Junta de Calidad Ambiental y de la Autoridad de Carreteras en relación con la construcción de la “Ruta 66”.

    En cuanto a los remedios que puedan conceder los tribunales a las partes dentro del procedimiento de revisión judicial, es suficiente con lo establecido en el artículo 4.5 de la LPAU (3 LPRA, sec. 2175), de que “el tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el peticionario tiene derecho a un remedio”, independientemente del remedio solicitado, incluyendo “recursos extraordinarios”, como se dispone en la sección 4.6 de la LPAU (3 LPRA, sec. 2176). No es necesario, pues, recurrir a corolarios procesales de la cláusula constitucional.

    Pero lo realmente importante aquí es el alcance de la revisión judicial, en cuanto al grado de escrutinio judicial a la decisión del foro administrativo, que es el tema del discurso, o ponencia de Fiol Matta. La pregunta es si la cláusula constitucional ha tenido algún efecto en la revisión judicial en este tipo de decisiones administrativas.

    Otra vez, hay que empezar con la Ley de Procedimientos Administrativos Uniforme (en adelante “LPAU”). La disposición crucial es la sección 4.5 (3 LPRA. Sec. 2175): “Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo. Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos”.

    Por su parte, la Ley de Política Pública Ambiental (en adelante “Ley 9”) dispone igualmente que “Las determinaciones de la Junta de Calidad Ambiental en relación a los hechos serán concluyentes si están sostenidas por evidencia sustancial”. (12 LPRA, sec. 1134(g), artículo 15(g) de la Ley 9). Por supuesto, esta disposición nada añade a la sec. 4.5 de la LPAU, que, a su vez, es sólo una codificación de los principios generales o tradicionales que informan la revisión judicial de decisiones administrativas, particularmente la de un foro especializado en procedimientos adjudicativos.

    A mi juicio, cuando el Tribunal Supremo revisa decisiones de la Junta de Calidad Ambiental o de la Junta de Planificación, bien para confirmar, modificar o revocar lo resuelto por la agencia, por supuesto, tras la revisión judicial original por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, lo que condiciona un poco el concepto de revisión judicial por el Tribunal Supremo, en casos vinculados a la protección del ambiente, lo hace a base de los criterios tradicionales de revisión judicial, plasmados en la LPAU y en la Ley 9, y no a base de una norma de estricto escrutinio judicial que pudiera exigir la sección 19 del Artículo VI de nuestra Constitución (en adelante “sec. 19”). Veamos.

    En Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR 908 (1998), el Tribunal Supremo confirma una resolución de la JCA que resolvía que la declaración de impacto ambiental en torno a la planta de cogeneración de energía eléctrica propuesta para el Municipio de Guayama cumplía con las exigencias de la ley 9. En la parte II (E) de la opinión del Tribunal emitida por el Juez Fuster (145 DPR 908, 929-931), se aborda expresamente el alcance de la revisión judicial. Invocando el Artículo 15 de la ley 9, el Tribunal Supremo expresa categóricamente que “se trata, pues, del mismo alcance que tiene la revisión judicial respecto a las decisiones de cualquier otro organismo administrativo”, y se añade que “las determinaciones de organismos administrativos especializados, como es la Junta de Calidad Ambiental, merecen gran consideración y respeto” (Id., pág. 929). Y, poco más adelante: “nuestra función en casos como el de autos, es la de verificar si la Junta de Calidad Ambiental ha cumplido cabalmente con todas sus obligaciones legales y formuló sus determinaciones fundamentales” (Id., pág. 930). Se hace hincapié en que “no nos corresponde sustituir nuestro criterio por el de la agencia proponente o el de la Junta de Calidad Ambiental”. (Id.) “En particular no nos corresponde entrar a dilucidar los conflictos que pueden existir entre opiniones científicas sobre alguna cuestión ambiental”. (Id.) Finalmente, el Tribunal cita extensamente un caso federal que establece el alcance de la revisión judicial respecto de una declaración de impacto ambiental, bajo los criterios del estatuto federal (NEPA) equivalente a nuestra ley de Política Pública Ambiental (Id. pág. 931).

    En Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 2000 JTS 193, el Tribunal Supremo revoca las decisiones de ARPE y de la Junta de Calidad Ambiental en relación con una declaración de impacto ambiental final de la proyectada construcción conocida por “Condado Trío”. Pero la renovación está fundada en que el foro administrativo especializado no cumplió con las exigencias de la Ley 9 y los reglamentos aplicables sobre construcciones en la zona marítimo-terrestre o construcciones sobre vistas al mar. Se dijo que no había deferencia judicial al foro administrativo especializado si éste incumplió con la ley o reglamentación aplicable, como ocurrió en este caso. Pero esto no está fundado en teoría alguna de revisión judicial más estricta en la zona ambiental, sino en el principio general plasmado en la sección 4.5 de la LPAU (3 LPRA sec. 2175) que provee para la plena revisión judicial de conclusiones de derecho, ya que “serán revisables en todos sus aspectos”.

    En Misión Industrial v. Junta de Planificación, 146 DPR 64 (1998), caso del Superacueducto, el Tribunal Supremo sostuvo la decisión de la Junta de Planificación al aprobar la consulta de ubicación del ambicioso proyecto. El Tribunal Supremo invocó, de nuevo, las disposiciones de la LPAU que regulan el alcance de la revisión judicial de decisiones administrativas, haciendo hincapié en que la función central de la revisión judicial es asegurarse de que las agencias actúan dentro del marco del poder delegado y consistentes con la política legislativa” (146 DPR 64,129). Igualmente, se hizo hincapié en la deferencia judicial a que son acreedoras las agencias administrativas que “cuentan con la experiencia y los conocimientos especializados en los asuntos que le han sido encomendados” (Id. pág. 130). Se invoca la tradicional presunción de regularidad y corrección de las decisiones del foro administrativo y el criterio de suficiencia de evidencia sustancial para sostener las determinaciones del foro administrativo. Las páginas 129-145 de la opinión del Tribunal – emitida por el Juez Presidente – sirven para un resumen de la doctrina tradicional de revisión judicial de decisiones administrativas.

    En Walmart v. Caguas Centrum, 99 JTS 60, se trataba de una consulta de ubicación para construir un edificio en el que se establecería una tienda Walmart. La Junta de Planificación aprobó la consulta, pero el Tribunal de Circuito de Apelaciones revocó por la ausencia de una declaración de impacto ambiental. Mediante opinión emitida por el Juez Presidente, el Tribunal Supremo revoca, a su vez, la sentencia del TCA al resolver que el expediente administrativo contenía suficiente evidencia sustancia para sostener la determinación del foro administrativo especializado de que no era necesaria la declaración de impacto ambiental. No hubo disidencia. Otra vez, la opinión del Tribunal es un modelo de la norma tradicional de deferencia a la decisión de la agencia con el presumido peritaje. A pesar de que, como de costumbre, se aludió a la sección 19 del artículo VI, el ratio decidendi es que los tribunales no deben alterar una determinación de la Junta de Planificación, órgano administrativo especializado, de que no es necesario una declaración de impacto ambiental para la aprobación de un proyecto, si tal determinación está sostenida por evidencia sustancial que consta en el expediente administrativo.

    En García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, 142, DPR 532 (1997), mediante opinión per curiam, el Tribunal Supremo sostuvo la decisión de la Junta de Calidad Ambiental de no exigirle a la Autoridad de Energía Eléctrica preparar una declaración final de impacto ambiental en relación con una planta para generar energía eléctrica en Arecibo. De nuevo, se invocó la deferencia judicial a los foros administrativos especializados (142, DPR 532, 540) y, sencillamente, se resuelve a base de que el expediente administrativo ante nos “contiene evidencia sustancial para sostener las determinaciones de la J. C. A., órgano administrativo especializado”. (142 DPR 532,544)

    En suma, a mi juicio, no puede decirse que el Tribunal Supremo ha adoptado una revisión judicial particularmente estricta cuando se trata de decisiones de las agencias administrativas en las que se atienden reclamos de protección del ambiente. Más bien, el Tribunal parece aplicar las disposiciones tradicionales de revisión judicial codificadas en la LPAU y en la propia ley 9. Tampoco podría decirse que se trata de la aplicación mecánica de estas normas, a manera de la jurisprudencia de conceptos a diferencia de la jurisprudencia de intereses, para aceptar el resultado que esto produzca sin ulterior consideración. Tal vez se trata de jurisprudencia dirigida a determinado resultado requerido en defensa de determinados intereses, incluyendo la protección del ambiente, la necesidad de un mejor servicio de agua, la necesidad de producir más electricidad y, en fin, balancear el interés al que se alude en la cláusula constitucional con otros intereses públicos. Es significativo que en Misión Industrial v. Junta de Planificación y A. A. A., en la opinión del Tribunal se alude al interés de “mantener el equilibrio entre nuestro ambiente y las necesidades de nuestra sociedad” (142 DPR 656,677). La necesidad de lograr tal balance se halla plasmada en el artículo 3 de la ley 9 (12 LPRA, sec.1123), que es la «declaración de principios» del estatuto ambiental. Pero lo que quiero subrayar que si atendemos a lo que dice el Tribunal al invocar normas de revisión judicial para resolver los casos, yo no advierto lo de la norma de estricto escrutinio judicial o «hard look» cuando se trata de revisar decisiones administrativas en la zona bajo estudio.

    Por otro lado, hay expresiones en opiniones individuales que sugieren un «hard look» al revisar decisiones administrativas que comprometen al ambiente. Esto es particularmente cierto en el caso del Juez Hernández Denton. En su voto de conformidad en Asociación de Residentes v. Junta de Calidad Ambiental (142 DPR 599, 610,611), Hernández Denton expresa que co-rresponde al poder judicial evitar que la Junta de Calidad Ambiental y la Junta de Planificación, con sus omisiones, causen daño ecológico irreparable a un área tan neurálgica como Piñones-Torrecilla-Vacía Talega, el manglar de mayor cabida en Puerto Rico. En García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, (142 DPR 532,544-556), Hernández Denton emite opinión disidente en el caso en que el Tribunal Supremo, mediante opinión per curiam, sostuvo la decisión de la Junta de Calidad Ambiental de no exigirle a la AEE preparar una declaración final de impacto ambiental en relación con la construcción de una planta generadora de electricidad. La opinión per curiam termina con esta oración: «El expediente ante nos contiene evidencia sustancial para sostener las determinaciones de la J. C. A., órgano administrativo especializado» (142 DPR 532,544). La opinión disidente de Hernández Denton –a la que se unieron los Jueces Asociados señora Naveira y señor Fuster- termina con la expresión «disentimos enérgicamente», (Id, pág. 556). En esta disidencia se invoca la cláusula constitucional (sec. 19) y se rechaza la posición de la mayoría de que la alternativa de no construir la planta generadora debe quedar subordinada a la necesidad del Estado de suplir energía eléctrica al pueblo. Se llega tan lejos en esta opinión disidente que se toma «conocimiento judicial de que las plantas de generación de energía eléctrica de ordinario contamina el aire, el agua y el suelo, causando daño irreversible a nuestro ecosistema» (Id. pág. 554), lo que resulta un tanto osado bajo la Regla 11 de Evidencia.

    En Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR 908 (1998), el Juez Hernández Denton emite otra opinión disidente –a la que se unió la Juez Naveira– en la que rechaza enérgicamente la opinión del Tribunal que confirmó la decisión de la Junta de Calidad Ambiental que aprobaba la declaración de impacto ambiental sometida por la Junta de Planificación en relación con la consulta de ubicación para construir y operar una planta de cogeneración de energía en Guayama. La mayoría sencillamente resuelve que «la decisión de la Junta de calidad Ambiental, al aprobar la declaración de impacto ambiental referida, no fue arbitraria ni caprichosa» (145 DPR 908,949). En la opinión disidente se aborda expresamente el problema del cuál es el alcance de la revisión judicial de la resolución final de la Junta de Calidad Ambiental en torno a una declaración final de impacto ambiental (Id. parte III, págs. 957-967). Se dijo que «en nuestra jurisdicción la revisión judicial de las decisiones de la Junta de Calidad Ambiental sobre declaraciones de impacto ambiental requiere que los tribunales examinen cuidadosamente si dicha agencia cumplió rigurosamente con el procedimiento establecido en la Ley Sobre Política Pública Ambiental y en su Reglamento» (Id. pág. 958). El adverbio cuidadosamente pudiera implicar el hard look al que se ha referido la honorable Fiol Matta. Por otro lado, para determinar si la JCA cumplió con el procedimiento establecido en su ley orgánica y en su Reglamento, no hay que recurrir a una revisión judicial especialmente rigurosa, sino que basta con invocar la norma general tradicional codificada en la sección 4.5 de la LPAU (3 LPRA, sec. 2175), que autoriza la más cabal revisión de las cuestiones de derecho en la revisión judicial de decisiones de las agencias. Para no convertir esto en una cuestión meramente semántica, la pregunta debe ser si en la zona ambiental la plena revisión de las cuestiones de derecho, que autoriza LPAU, es particularmente rigurosa en comparación con otras decisiones de foros administrativos especializados.

    Para continuar con las opiniones del Juez Hernández Denton, en Misión Industrial v. Junta de Planificación, (142 DPR 656, 690-7100 (1997), caso en que el Tribunal Supremo paraliza parcialmente el proyecto del Superacueducto, Hernández Denton invoca la sección 19 del Artículo VI y expresa que los tribunales tienen «l la obligación ineludible de evaluar con cautela el trámite seguido por las agencias administrativas en el desarrollo y en la construcción de proyectos de la envergadura del S. A. N. para determinar si el gobierno ha cumplido de forma estricta con el trámite reglamentario prescrito por nuestro ordenamiento y con las leyes ambientales aplicables» (142 DPR 656, 709). Esto sugiere, de nuevo, el llamado hard look a la decisión objeto de la revisión judicial.

    La honorable Naveira de Rodón se ha unido al juez Hernández Denton en algunas de estas opiniones y, tomando en consideración sus opiniones, bien escribiendo por el Tribunal, en opiniones particulares y a las que se ha unido, podría sostenerse que favorece una revisión judicial más estricta que lo usual en la zona ambiental, aunque en grado no tan claro como el honorable Hernández Denton. En grado todavía menor, se podría unir aquí al honorable Fuster Berlingeri, para formar la trilogía del hard look. Pero, con todo, se trataría de una minoría del Tribunal Supremo.

    Así, pues, no estoy tan convencido como parece estarlo la honorable Fiol Matta, de que se ha plasmado una especie de hard look para la revisión judicial de decisiones administrativas vinculadas con la protección del ambiente. Sí coincido plenamente con ella en que se advierte un especial rigor del Tribunal Supremo al determinar si las agencias, particularmente la Junta de Planificación y, sobre todo, la Junta de Calidad Ambiental, han cumplido con los requisitos establecidos en la ley 9 y en los reglamentos aplicables en relación con las declaraciones de impacto ambiental. Esto se observa en varias opiniones del Tribunal, como en Municipio de San Juan v. Sucesión Suárez, 2001 JTS 87 (opinión emitida por Fuster Berlingeri), Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 2000 JTS 93, emitida también por Fuster Berlingeri, y en Díaz Álvarez v. Dep. Recursos Naturales, 99 JTS 6, opinión emitida por Hernández Denton.

    En cuanto a las restantes interrogantes sobre el efecto de la sección 19 en el derecho ambiental, por no estar esto directamente vinculado con la ponencia del Fiol Matta, me limitaré a unos breves apuntes. Sobre esto y sobre otros temas de derecho ambiental, a la luz de las opiniones de nuestro Tribunal Supremo, el profesor Luis Enrique Rodríguez ha publicado varios artículos en la Revista Jurídica de la UPR en los que atiende la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En estos escritos el profesor Rodríguez ha desarrollado lo que él llama áreas de análi-sis I y II, a saber:

    Área I.

    (A): acceso a los tribunales para impugnar acciones administrativas que presuntamente no cumplen con los requisitos de la política pública ambiental,

    (B): normas de evaluación que han de aplicar los tribunales al revisar una acción administrativa que presuntamente no cumple con la política pública ambiental, y

    (C): remedios judiciales para el incumplimiento de la ley 9.

    Área II.

    (A): determinación de las acciones administrativas en que las agencias tienen la obligación de preparar una declaración de impacto ambiental (DIA),

    (B): momento oportuno y alcance la preparación, sumisión y contenido de un DIA, y

    (C): responsabilidad de la Junta de Calidad Ambiental con este fiscal del ambiente.

    Estos artículos deben ser considerados al evaluar otros aspectos de los efectos de la cláusula constitucional sobre el ambiente. Por mi parte, como ya señalé, me limitaré a breves apuntes sobre las interrogantes que mencioné anteriormente.

    I. Normas más liberales de legitimación activa para los ambientalistas defensores del ambiente.

    En Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR 908, 927 (1998), el Tribunal Supremo, opinión emitida por el Juez Fuster, señala que «cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos puede presentar las acciones judiciales que procedan para asegurarse de que se logren los fines de protección ambiental referidos, independientemente de que se hubiese aprobado ya una declaración de impacto ambiental respecto al proyecto en cuestión». Aunque se invocó el artículo 20 de la ley 9 (LPRA, sec. 1139) y el precedente de Salas Soler v. Secretario de Agricultura, 102 DPR 716 (1974), se hizo hincapié en la dimensión constitucional: «Sobre todo en vista de la dimensión constitucional que tiene la protección ambiental en nuestra jurisdicción, los tribunales de Puerto Rico deben velar celosamente por que se cumplan las expectativas de conservación y uso racional de los recursos naturales contenidos en las declaraciones de impacto ambiental aprobadas por la Junta» (Id.).Tal parece que la dimensión constitucional de la protección del ambiente tiene algún efecto en las normas de legitimación activa a favor de quienes recurren a los tribunales en defensa del ambiente.

    II. Acciones especiales o remedios extraordinarios a disposición de los ciudadanos para la protección del ambiente.

    El artículo 20 de la ley 9 (12 LPRA, sec. 1139) dispone que cualquier persona natural o jurídica afectada por la falta de «implementación» de la ley puede acudir al Tribunal de Primera Instancia en solicitud de que se expida un mandamus para que se cumpla con lo dispuesto en el estatuto ambiental. Esta disposición ha sido invocada por el Tribunal Supremo en apoyo de un mandamus contra la Autoridad de Carreteras para hacer valer la ley 9: Colón Cortés v. Pesquera, 2000 JTS 72. En Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR 908, 926 (1998), se advirtió que ese artículo 20 de la ley 9 brinda un remedio «tanto para evitar como para atender daños al medio ambiente no previstos en una declaración de impacto ambiental o que resulten de una declaración que no fue preparada de buena fe». En Misión Industrial v. Junta de Planifica-ción, 146 DPR 64, 174-175 (1998), el Tribunal Supremo invoca también este artículo 20 y en el escolio 70 de la opinión se aclara que la expedición de un mandamus contra la agencia que no cumpla con las disposiciones de la ley 9, no representa una indebida intervención del poder judicial con las otras dos ramas del gobierno. Y en Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, 99 JTS 91, tras resolver que es prematura la revisión judicial de resoluciones interlocutorias de las agencias concernidas en el proceso de declaración de impacto ambiental, el Tribunal Supremo señala que siempre está disponible el recurso de mandamus para obligar a una agencia a cumplir con los deberes ministeriales que le impone la ley 9.

    Aunque la disponibilidad del recurso de mandamus en este tipo de caso está expresamente establecida en el artículo 20 de la ley 9, la cláusula constitucional suele ser invocada para resaltar el rango constitucional del derecho involucrado.

    En cuanto al recurso extraordinario de injunction, en Misión Industrial v. A. A. A., 142 DPR 656, 678-684 (1997), el Tribunal Supremo aborda la procedencia de un injunction en auxilio de los tribunales apelativos, para paralizar obras de construcción mientras el foro apelativo judicial considera los méritos de un recurso de revisión de la decisión del foro administrativo que afecta el ambiente. Se hace mención de los criterios tradicionales para este tipo de remedio: la probabilidad del peticionario prevalecer y el daño inminente e irreparable que sufrirían las partes al concederse o denegarse el injunction. El daño ecológico que justifique parar una obra de la importancia social del Superacueducto ha de ser inminente e irreparable. El Tribunal Supremo permitió la continuación parcial de la obra.

    En Municipio de Loiza v. Sucesión Suárez, 2001 JTS 87, el Tribunal Supremo, mediante opinión emitida por el Juez Fuster, revocando al Tribunal de Circuito de Apelaciones y al Tribunal de Primera Instancia, resuelve que procede la expedición de un injunction solicitado por el Municipio de Loiza para paralizar una obra que requería extracción de arena y material de la corteza terrestre. Se hizo hincapié en la utilidad del recurso extraordinario de injunction como el único adecuado en circunstancias cuando no hay indemnización que pueda compensar el daño ecológico público que acarrea la continuación de la obra sin el cumplimiento de todos los requisitos que impone la ley para la protección del ambiente. La opinión del Tribunal comienza con la invocación de la cláusula constitucional y advirtiendo que «tenemos la encomienda de velar por la preservación de la calidad del ambiente y sus recursos naturales, cuya importancia no podemos menospreciar» (2001 JTS 87, pág. 1370).

    III. Interpretación más liberal de nuestra Ley de Política Pública Ambiental (ley 9), en cuanto a protección del ambiente, en comparación con la ley federal que le sirvió de modelo.

    En Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 99 JTS 152, el Tribunal Supremo señala que, si bien es cierto que la Ley federal NEPA (National Environmental Policy Act) es el modelo de nuestra ley 9, por lo que las interpretaciones judiciales de NEPA tienen valor persuasivo en los tribunales de Puerto Rico, el uso de las fuentes federales tiene que estar en armonía con las exigencias de la sección 19 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico. Esto sugiere una especie de «factura más ancha» de la protección jurídica al ambiente y a los recursos naturales en Puerto Rico, por razón de la cláusula constitucional.

    IV. Efecto de la cláusula constitucional sobre la validez de estatutos, reglamentos y actos del Gobierno.

    En Federación de Pescadores v. Junta de Planificación, 99 JTS 87, el Tribunal Supremo, en opinión sin disidencia ni concurrencia alguna (el Juez Presidente no intervino), decretó la nulidad del Plan y Reglamento Especial para el Sector Punta Picúa, aprobado por la Junta de Planificación, por razón de que la Junta no cumplió con el mandato de ley de efectuar una declaración de impacto ambiental antes de promulgar el Reglamento. Se aludió, de entrada, a la cláusula constitucional como un mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contrario a tal mandato constitucional (99 JTS 87, pág. 1078). Ya esto había sido dicho por el Tribunal en Misión Industrial v. Junta de Planificación, 145 DPR 908, 919 (1998).

    No sabemos qué significa esto; es decir, no sabemos el alcance de tales expresiones. Pero literalmente tomado, esto significa que un estatuto puede ser declarado inválido sólo por contravenir la sección 19 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico. Adviértase que las actuaciones declaradas inválidas o nulas por el Tribunal Supremo en la jurisprudencia atendida -bien declarando nulo un Reglamento, como en Federación de Pescadores, o la actuación de una agencia, como la Junta de Calidad Ambiental o la Junta de Planificación- han estado fundadas en violación a la ley 9 o a cualquier otra ley o reglamentación. Declarar nulo por inconstitucional un estatuto sólo por violar la difusa sección 19 del Artículo VI, es harina de otro costal. Probablemente se prefiera recurrir a otras cláusulas constitucionales más establecidas, como la de igual protección de las leyes o el debido proceso de ley, etc., para declarar inconstitucional una ley o una actuación del gobierno. Recurrir a la sección 19 debería ser el último recurso constitucional. Además, habría que identificar o elaborar algún tipo de análisis constitucional bajo la sección 19. Tal vez sería el análisis usual de balance de intereses. Esto es, por un lado se consideraría el interés promovido por el estatuto impugnado y, por el otro lado, el interés público protegido por la sección 19; se empezaría así a elaborar una doctrina constitucional. Sería interesante también la situación de la actuación de una agencia que no es contraria a ley alguna o reglamento, pero que se declara inconstitucional por estar reñida con la sección 19. Mientras tal situación no se produzca, me parece que lo dicho por el Tribunal Supremo de que la sección 19 no es meramente la expresión de un insigne afán ni mera declaración de un principio general exhortativo, sino un mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier ley, reglamento u actuación del gobierno, tiene más de retórica que de realidad jurídica. Corrijo. Lo justo es decir que se trata de un imperativo constitucional en potencia, esto es, con potencial efecto de invalidar legislación u actos del gobierno. El problema es, en términos aristotélicos, el paso de la potencia al acto.

    Termino diciendo que el estudio de la honorable Fiol Matta se une al esfuerzo del profesor Rodríguez y al de otros estudiosos para producir un análisis jurídico serio de nuestra jurisprudencia en la sensitiva zona de derecho ambiental, matizada por la cláusula constitucional en la sección 19 del Artículo VI. La juez Fiol Matta ha estudiado el alcance de la revisión judicial de las decisiones administrativas que afectan el ambiente. Sin duda, su trabajo será de gran utilidad para abogados, jueces, estudiantes y profesores. La felicito.

    Éste es mi debut y despedida de reflexionar sobre esta área del derecho puertorriqueño. Sólo he accedido al requerimiento de la distinguida nueva miembro de la Academia, a quien, de nuevo, felicito por su riguroso estudio y su ingreso a la Academia.

    Buenas noches.