Alianzas Público-Privadas – Introducción

Alianzas Público-Privadas

Estudio del fenómeno y experiencias en la identificación de mecanismos de control y protección del interés público

INTRODUCCIÓN

El arte de gobernar ha supuesto siempre la identificación de qué necesidades colectivas son las más apremiantes a la luz de recursos cuya disponibilidad de algún modo es escasa. Esto es cierto ya sea que estemos ante un gobierno de corte progresista e intervencionista, en el cual el Estado asume la atención de necesidades básicas a través de la prestación de servicios o bien se trate de un gobierno conservador y minimalista, donde el Estado se limita a garantizar un marco apropiado para la acción individual.1

Sin lugar a dudas gobernar se ha vuelto un ejercicio cada vez más complejo. Las limitaciones de recursos se agravan con un sistema de financiamiento público cada vez más comprometido, crecientes críticas a la ineficiencia en el manejo de los recursos gubernamentales y necesidades de generar nueva infraestructura o brindar mantenimiento a la existente. Es en este panorama que el gobierno de Puerto Rico se ha embarcado en una política pública para la adopción de las llamadas alianzas público-privadas (en adelante “APP”). Conocidas en inglés muchas veces como ppp‟s o 3p‟s por sus siglas en ese idioma (“public-private partnerships”), estas alianzas, colaboraciones o asociaciones, son uno de los fenómenos de mayor arraigo en términos de políticas de desarrollo de infraestructura a nivel mundial durante la última década.

El hecho de que se trata de una tendencia internacional no ha escapado a quienes patrocinan esta política pública en Puerto Rico, siendo el reclamo de experiencias exitosas en otros países uno de los argumentos para defender la idea.2 Es precisamente en ese contexto que la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación determinó auspiciar una investigación centrada en el desarrollo internacional de las APP. Para esto se encomendó un estudio dirigido primordialmente a evaluar cómo en otras jurisdicciones se atiende la necesidad de fiscalizar y controlar la adopción y desarrollo de alianzas público-privadas. Este informe es el resultado de dicho esfuerzo.

En esta introducción procuramos realizar aclaraciones preliminares en torno al concepto de la APP, elementos que la caracterizan y algunos problemas que suele presentar su uso. Explicamos, además, el alcance y limitaciones de la investigación realizada, así como los componentes principales del informe.

¿Qué es una alianza público-privada tradicional?

En general, el concepto de APP es utilizado para designar un acuerdo entre el sector público y el privado para el desarrollo o prestación de obras o servicios. Sin embargo, es justo reconocer que así explicado resulta difícil reconocer la particularidad que supone la reciente discusión en torno a las APP. Después de todo el establecimiento de relaciones de colaboración entre el gobierno y un ente privado dista mucho de ser un fenómeno contemporáneo. Lo particular en todo caso son las razones y condiciones que propician tal acuerdo y las características bajo las cuales el mismo se configura.

Algunas definiciones establecidas por distintas entidades de lo que constituye una APP:3

  • Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD): acuerdo entre el gobierno y uno o más socios privados (que puede incluir a los operadores y las entidades financieras) mediante el cual los socios privados prestan un servicio de forma tal que los objetivos de proveer dicho servicio están alineados con los objetivos de obtener ganancias de los socios privados y donde la efectividad de dicha alineación depende de la suficiente transferencia de riesgos a los socios privados.
  • Fondo Monetario Internacional: acuerdos donde el sector privado provee obras de infraestructura y servicios que tradicionalmente proveía el sector público. En adición a la ejecución privada y al financiamiento de inversión pública, se caracteriza por una transferencia significativa de riesgo al sector privado.
  • Standard and Poor: relación de mediano a largo plazo entre sectores públicos y privados que envuelve la distribución de riesgos y recompensas de destrezas multisectoriales, capacidades y experiencias y financiamiento para proveer o lograr unos resultados u objetivos de política pública deseados.
  • Banco Europeo de Inversiones: relaciones entre el sector público y privado con el propósito de introducir los recursos y las capacidades y experiencia del sector privado para ayudar proveer obras y servicios públicos.

Veamos un ejemplo de un proyecto de infraestructura realizado mediante una APP para así comenzar a identificar las características que suelen distinguir este tipo de acuerdo. Imaginemos dos ciudades contiguas, una de gran tamaño con una actividad económica pujante durante la última década y la otra pequeña pero con un alto potencial turístico que se ha manifestado en la duplicación del número de hoteles. La ciudad grande cuenta con un aeropuerto pero la carretera que la une a la pequeña es inadecuada por no recibir mantenimiento adecuado y estar diseñada para un tráfico liviano a baja velocidad. El estimado de viaje entre ambas ciudades es de hora y media, mientras, un estudio refleja que una autopista nueva y moderna reduciría el tiempo en treinta y cinco minutos. Construir la nueva autopista resulta fundamental para el desarrollo económico de la ciudad pequeña, pero ésta no cuenta con recursos suficientes para pagar por la misma. Esto por haber descartado la imposición de nuevos o mayores impuestos por razones tanto políticas, como económicas, y estar su margen prestatario comprometido por haberse involucrado durante la pasada década precisamente en el financiamiento de la construcción de hoteles.

Ante la imposibilidad de construir la autopista por carecer de capacidad fiscal y financiera, se presenta entonces la posibilidad de que un ente privado lo haga a base del financiamiento que le provea la banca privada. La clave para que esto ocurra: el cobro por el uso de la autopista que se convierte entonces en la garantía de pago para quien invierte. Nótese que previo a comprometer su margen prestatario, la ciudad pequeña hubiera obtenido el dinero para construir la autopista tomando prestado mediante una emisión de bonos. Esto es, hubiera tomado prestado el dinero dando como garantía precisamente el cobro del peaje. Sin embargo, acumuló tanta deuda bajo mecanismos parecidos, que los intereses bajo los cuales podría volver a tomar prestado han tornado muy cara la opción de financiamiento, sino es que la han hecho inviable. Un ente privado no tendría necesariamente una dificultad de ese tipo y si el gobierno se lo permite, puede contar con la misma garantía de pago de la deuda: el cobro de peaje.

La intervención del privado no se limita a ser un agente que realice obra de infraestructura para el gobierno ofreciendo su margen prestatario. Es claro que querrá obtener una ganancia y en el ejemplo anterior la encontrará en la propia garantía de cobro que le reconoce el gobierno. Esto es, el peaje no sólo genera un ingreso que le permite al ente privado pagar el financiamiento que utilizó para construir la obra, sino que es en sí mismo una fuente de ganancias. Pero, ¿es suficiente lo que genera el cobro por el uso de la autopista para pagar el préstamo y generar ganancias? La respuesta es sí, en la medida que incorporemos un concepto medular a toda la relación: el término durante el cual se le permite a la compañía cobrar por el uso del peaje y al cabo del cual la operación se vuelve pública. El tiempo mínimo será lo necesario para recobrar lo invertido. En términos simples se trataría de calcular el costo del diseño y construcción de la autopista, conseguir el financiamiento y estimar entonces cuánto tiempo le tomaría al ente privado pagar lo que tome prestado a base de lo que cobre en el peaje. Cada año adicional representaría entonces mayores ganancias.

Todo lo anterior supone realizar proyecciones realistas del nivel de uso del peaje y, en consecuencia, un flujo constante y seguro de recaudos. Esto último repercute incluso en lograr que la autopista se construya en un término más rápido de lo usual, asunto sobre el cual abundaremos en el capítulo 3. Este mayor nivel de eficiencia en la construcción de la autopista es producto del incentivo que significa para el contratista el hecho de que mientras más rápido termine la misma, más pronto comienza su gestión de recaudos y eventuales ganancias. De hecho, esta característica tradicionalmente atribuida a las APP pudo haber servido de atractivo adicional para la ciudad optar por el mecanismo.

Sin embargo, el negocio no se limita al simple acto de ceder el cobro del peaje, lo cual sería suficiente para viabilizar la construcción de la obra y producir ganancias para el privado. Un elemento adicional es la capacidad del gobierno para generar ingresos. Esto requiere un proceso en el cual se propicia la competencia entre proponentes interesados en realizar la obra. Una de las principales herramientas de negociación frente a estos competidores será entonces la duración del acuerdo. El poder determinar el término del contrato otorga al gobierno un elemento de negociación poderoso, pues le ofrece al ente privado tanta ganancia al ente privado como años le añada al contrato. La clave en esta etapa es negociar con el privado para que bajo la promesa de esas ganancias futuras, esté dispuesto a realizar un desembolso inmediato. Este esquema genera una dinámica de propuestas contraria al patrón usual de competencia al construir obra pública. Bajo el modelo tradicional el gobierno financia la obra y busca reducir el gasto colocando a entes privados en competencia para ver quien genera la oferta donde el gobierno pague menos al contratista. En una APP como la descrita, en la medida que el gobierno no financia la obra y se limita a ceder el cobro por el servicio, la competencia que se genera es una donde se procura seleccionar la propuesta donde el gobierno cobre más al contratista.

De este modo, mientras más extenso el contrato y mayor la expectativa de ganancia del ente privado, mayor la capacidad para realizar un pago inmediato al gobierno. En cuanto a este pago inicial, adviértase que no se realiza precisamente con dinero que tiene disponible en ese momento el privado, sino que también se incluye en el financiamiento que gestiona con la banca privada. El efecto de esto es extender la duración del acuerdo de modo que tenga un término lo suficientemente extenso como para que el privado pague lo que tomó prestado para construir, lo utilizado para el desembolso inicial al gobierno, y a partir de ese punto comenzar entonces a calcular sus propias ganancias. La lógica y componentes de este esquema explican la razón por la cual una APP supone usualmente contratos con términos tan extensos como 30 ó 50 años.

Algunas precisiones sobre el concepto APP

La explicación anterior sobre cómo podría funcionar una APP llevaría muchas personas a pensar que la conveniencia y ventaja de establecer una, es incuestionable. Después de todo, frente a una opción de no construir la autopista, la APP descrita permite 1) realizar la obra de manera más rápida, 2) sin que ello implique un gasto público, y 3) generando un desembolso de dinero para el gobierno que permite atender necesidades públicas inmediatas. Las virtudes de este resultado son incuestionables.

Sin embargo, aclaremos que la APP del ejemplo es no sólo tradicional, sino también ideal.4 Lo cierto es que no todo proyecto de infraestructura que un gobierno interese adelantar posee las condiciones que permitirían desarrollarlo bajo el esquema esbozado. Al final, el acuerdo puede darse con distintas variantes incluyendo una participación directa del gobierno asumiendo parte del financiamiento, la limitación del contrato a una sola fase como sería la construcción o la operación, o bien la adopción de garantías de pago al contratista-operador más allá del cobro de peaje. La razón para tantas alternativas es que cada obra puede presentar variedad de asuntos y problemas que supone a su vez múltiples maneras de resolverlos, cada una con sus propios costos y riesgos. La naturaleza del servicio, los riesgos particulares del sector, la madurez del mercado, las condiciones de la banca local e internacional, son consideraciones que pueden definir aspectos del acuerdo o bien incluso ser cruciales respecto a la posibilidad de alcanzar uno. Es por esto que un principio básico es que si bien existen características comunes a este tipo de acuerdo, no hay moldes rígidos y el tipo de colaboración al cual llegue el gobierno con el ente privado dependerá de cómo decidan atender las necesidades que motivaron el interés público en contratar. El capítulo 3 incluye un análisis de los distintos tipos o modalidades de acuerdo de APP. El próximo recuadro recoge algunos de los atributos más característicos de este mecanismo.

Características comunes de una APP

  • Distribución o transferencia de riesgos entre el sector público y privado.
  • Utilización de mecanismos de financiamiento privado como alternativa a la falta de recursos públicos o deficiencias presupuestarias.
  • Aprovechamiento del “expertise” o capacidades gerenciales y el conocimiento y experiencia del sector privado para aplicarlo al ámbito público para mejorar eficiencia y efectividad.
  • Evolución del Estado, de operador o proveedor directo a organizador, regulador o facilitador.
  • Usualmente se trata de contratos o acuerdos a largo plazo.
  • Es usual que el sector privado es responsable de diseñar, financiar, construir y mantener activos necesarios para la provisión de un servicio.
  • Se basa generalmente en el principio de valor por dinero. (“Value for Money”).
  • El propósito es obtener más valor por el dinero invertido, explotando la eficiencia y cualificaciones gerenciales del sector privado, sin sacrificar estándares de rendimiento y de calidad establecidos por el sector público.

De otra parte, lo maleable del concepto puede representar un problema para identificar si estamos o no ante una APP. Incluso puede que lleve a la adopción de esquemas contractuales y financieros que, sin la pretensión de constituir una APP, terminan con un contenido muy similar. Una razón elemental para esto es que en varios aspectos una APP responde a criterios básicos de toda contratación pública, entendida ésta como una gestión gubernamental para la contratación y paga por productos o servicios de la empresa privada, incluyendo la construcción, operación y mantenimiento de obras públicas y prestación de ciertos servicios de acuerdo con unas especificaciones.

La existencia de estos elementos comunes es importante tenerla presente pues al momento de estudiar recomendaciones en torno a cómo debe diseñarse y funcionar una APP, es posible que estemos ante intentos de atender problemas que no son particulares a este tipo de mecanismo y más bien son temas recurrentes a todo contrato y gestión pública. Lo importante entonces es entender las razones que los hacen de particular resonancia en el caso de las APP. Esto es algo que podríamos afirmar, por ejemplo, respecto al principio de la transparencia. No se puede afirmar que los procesos de APP deben ser transparentes en abstracción de que el principio de transparencia permea cualquier esbozo contemporáneo respecto al mejor modo de gobernar.5 Lo importante en todo caso es entender porqué las APP presentan necesidades especiales de transparencia.

En otros casos los elementos comunes de una APP con la contratación pública tradicional se hacen evidentes en la medida que les resulten aplicables normas uniformes de contratación gubernamental. Si bien algunos países cuentan con un proceso de selección del ente privado a ser contratado, particularmente diseñado para el desarrollo de una APP, otros utilizan esquemas de selección uniformes a toda contratación pública.

Otra aclaración necesaria y que cuenta con especial relevancia en el caso de Puerto Rico, es la naturaleza de lo contratado. Si hay dos aspectos que parecen definir la explicación básica que hasta el momento hemos dado, se trata de que mediante una APP el gobierno busca desarrollar infraestructura para la cual no cuenta con financiamiento.6 La realidad, sin embargo, es que en algunos casos el concepto APP se utiliza en ámbitos más generales donde el tema de la infraestructura es sólo uno de los distintos tipos de asuntos que puede ser objeto de colaboración entre el sector público y el privado. De ahí que la APP sea una alternativa, no sólo para el desarrollo de infraestructura, sino también para la prestación de servicios directos a la ciudadanía.

A la luz de la descripción utilizada hasta el momento, esta APP de servicios presenta algunas dificultades en términos conceptuales. La APP tradicional del ejemplo tenía como un componente fundamental todo lo relacionado al financiamiento de obra pública y las dificultades para obtener el mismo. Sin embargo, en el caso de la prestación de servicios podemos asumir que muchos ya se están brindando, por lo que se trata de un caso distinto a la autopista cuya construcción depende de la adopción de una APP. De otro lado, en tanto son servicios básicos que el gobierno presta es presumible que sean sufragados de los recaudos generales del Estado, por lo que el tema del financiamiento deja de estar presente. Ya sea que el gobierno asuma como cuestión de política pública no cobrar (i. e un sistema de salud universal) o resulte impensable hacerlo (i. e. una cárcel), está ausente un pago por servicios que sirva como colateral para un financiamiento. Mucho menos es viable un desembolso inicial por parte del contratista.

En cambio, en estos casos el tema económico se centra en apostar a que una compañía privada seleccionada por un método competitivo va a generar más eficiencia en su operación de lo que pueden hacer sus contrapartes en el sector público. Esto se puede justificar tanto en casos de una crisis presupuestaria, así como en situaciones normales en que se quiera mejorar el rendimiento de los recaudos públicos en términos de gastos.

Visto así tendríamos que hablar de la APP de forma mucho más general como un mecanismo a través del cual el sector privado contrata con el gobierno para atender servicios u obras que el último no tiene la capacidad de acometer o bien no lo puede hacer con el nivel de eficiencia del ente privado. Aunque no es extraño encontrar una descripción tan amplia, el problema es que el desarrollo histórico que ha tenido el concepto ha sido en el área de infraestructura. Las experiencias, los modelos, los problemas, las recomendaciones, todo parece ir dirigido a una discusión de este tipo de APP. Llamamos la atención sobre esto pues en la medida que este informe examina la literatura internacional y lo acontecido en otras jurisdicciones, gran parte de la discusión tiene precisamente un sesgo por los temas de infraestructura y financiamiento. Aunque no dejamos de discutir casos de servicios, el informe adolece de las mismas limitaciones que han supuesto la falta de mayores experiencias y estudios a nivel internacional en esa otra área.

Una última aclaración es la relación de la APP con el concepto de privatización. Para quienes critican la privatización como política pública una APP es una mera modalidad de dicha tendencia donde se descansa en atribuir una superior eficiencia al sector privado. Otros, sin embargo, usan una definición más limitada de privatización enfocada en el cambio de titularidad. Bajo ese enfoque, privatización es la transferencia total de la obra, de la operación o de la responsabilidad de ofrecer un servicio al sector privado, usualmente mediante una venta. Después de dicha transferencia el sector público no participa en la determinación de los objetivos y resultados de la obra u operación. Visto así la APP no supone una privatización en tanto los activos públicos nunca pasan al ente privado. En todo caso, aunque su administración recae en manos privadas, el contratista está obligado a operar de conformidad con un contrato sobre el cual el gobierno mantiene capacidad de fiscalización. De este modo, la responsabilidad pública sobre el servicio sigue en manos del propio gobierno.

Cabría afirmar que el caso particular de una APP de servicios es más parecido a lo que se conoce como contratación externa, “outsourcing” o “contracting out”, donde el gobierno acuerda con una persona o compañía privada para que provea un bien o servicio, pero la entidad pública se mantiene con responsabilidad respecto a la prestación del mismo.7 En este caso, al igual que con la APP, no hay trasferencia de activos. No obstante, es preciso indicar que para muchos este tipo de contratación externa es igualmente considerada como privatización.8 Nos parece incuestionable que al menos en lo que respecta a una APP de servicios, algunos temas de discusión coinciden con debates tradicionales en torno a la privatización. El efecto sobre los derechos de empleados públicos, las premisas ideológicas respecto al rol del gobierno, el entendido sobre las ventajas del mercado, son sólo algunos de los temas que pueden mover a algunos a oponerse a las APP del mismo modo que se oponen a la privatización.

Sin embargo, tampoco debemos aprisionarnos con categorías. Lo relevante es que podamos examinar el contenido de lo que pretende hacer el gobierno al establecer una APP. En tanto las premisas o mecanismos de implantación coincidan con aquellos asociados a esfuerzos de privatización, las discusiones que existen sobre aquel tema ayudarán a informar el proceso de evaluación de éste.

Virtudes y preocupaciones en torno a las APP

Como ya señalamos, es indudable que estamos ante una tendencia internacional que ha cobrado gran arraigo en variados países y ha supuesto una manera particular de gestionar la obra pública durante la pasada década. Un desarrollo así representa oportunidades y riesgos. De un lado permite examinar cómo otras jurisdicciones han procurado atajar problemas parecidos a los nuestros. Como toda innovación, esas experiencias crean condiciones adecuadas para conocer formas diferentes de operar, fomentan la creatividad, ayudan a maximizar los recursos disponibles y permiten reconocer la necesidad de reformas en estructuras y objetivos. Además, al propiciarse la creación de obra pública necesaria, esto tiene efectos inmediatos en la economía de un país, sin dejar de mencionar el acceso ciudadano a más y mejores servicios.

Ahora bien, las tendencias pueden acarrear también ciertos riesgos. Sin una reflexión adecuada sobre cómo se han desarrollado las APP en otras jurisdicciones pudiéramos estar copiando una idea en abstracción de las razones por las cuales la misma funcionó en otros lugares. De igual modo se puede cometer el error de invocar las virtudes de las APP de forma genérica, sin considerar que podemos estar describiendo casos particulares cuyos resultados son difícilmente reproducibles en todos los sectores. Por ejemplo, existe bastante consenso a nivel mundial sobre las bondades de una APP en casos como el de la autopista. Sin embargo, resultaría problemático utilizar esto para abogar por la adopción de una alianza para la administración de cárceles, por ejemplo, bajo el argumento de que las APP gozan de amplio respaldo internacional. Sobre las razones adecuadas para adoptar y defender una APP nos expresamos en el capítulo 1.

De otra parte en la medida que discutamos la posibilidad de fomentar el desarrollo de contratación pública por grandes cantidades de dinero, es inevitable que enfrentemos preocupaciones en torno al manejo adecuado de fondos públicos y la posibilidad de corrupción. No hay que necesariamente suscribir una fórmula privatización es igual a corrupción, para reconocer que el problema es uno real que en algunos casos ha tenido impactos importantes en el presupuesto de algunos países.9

En este informe no pretendemos abogar por el establecimiento o rechazo de las APP. Como ya habíamos indicado, el enfoque es realmente en los mecanismos de control y fiscalización identificados en la experiencia internacional. Este tipo de enfoque es bastante común en la literatura internacional sobre las APP, aun en aquellos que defienden la idea. Hoy día es raro encontrar un escrito favorecedor de las APP que no tenga secciones con una amplia discusión en torno a mecanismos de control. Esto, no debido a dudas sobre sus beneficios, sino a que la experiencia acumulada ha permitido comenzar a identificar los errores y aciertos de los primeros experimentos con APP. En este sentido muchos de los temas a ser discutidos en este informe no son meramente descriptivos de cómo operan las APP, sino que reflejan los resultados de dichas evaluaciones y apuntan a la manera de atender preocupaciones recurrentes.

Temas reiterados en la literatura en torno a las APP

  • El rol del sector privado en la prestación de servicios o el desarrollo de obras que tradicionalmente realiza el sector público y la visión del papel que juega el gobierno.
  • La capacidad y la experiencia del sector público para seleccionar, negociar y administrar adecuadamente un proceso y un contrato de APP.
  • La distribución adecuada y más eficiente de los riesgos entre el sector público y el sector privado para asegurar el éxito de la alianza y que se cumpla con el principio de valor por dinero.
  • La necesidad del gobierno de contar con el marco legal, regulatorio y de política pública apropiado.
  • Lograr y mantener la credibilidad y confianza en el sector público, tanto de los ciudadanos en general, como de los potenciales socios del sector privado, mediante procesos de selección transparentes y no discriminatorios y mecanismos de administración del contrato, inspección y fiscalización adecuados.

La investigación y el informe

Esta investigación estuvo a cargo de un equipo de trabajo formado por dos coordinadores y cinco estudiantes asistentes de investigación. En primer lugar, se realizó una búsqueda o identificación de fuentes y referencias en distintas jurisdicciones. Cada una de las asistentes identificó fuentes en Estados Unidos de América y Canadá, Reino Unido y Asia, América Latina, Australia y África y organizaciones no gubernamentales. El resultado fue la recopilación de más de 200 artículos, informes, guías, reglamentos y legislación. En la segunda fase, le fue asignado a cada una de los asistentes temas específicos: marco jurídico y administrativo, formulación de política pública, procesos de selección, negociación y tipos de contratos y administración y fiscalización. Se estudiaron las fuentes recopiladas y se prepararon informes enfocados en las experiencias en las distintas jurisdicciones para cada tema. Se trabajó particularmente con la información sobre Reino Unido, Australia, España, Canadá, Estados Unidos y Chile.

Además del proceso antes mencionado, se celebraron reuniones de discusión semanales, en las cuales el grupo de trabajo discutió temas puntuales. También se celebró un conversatorio con funcionarios públicos y profesionales del sector privado que han participado en procesos similares a las alianzas en Puerto Rico.

El producto final del trabajo es este informe que consta de cuatro capítulos. El primero examina las APP como un proceso de adopción de política pública que funciona a varios niveles y que supone, dependiendo de cada país, distintos enfoques de formalidad. Veremos allí algunas implicaciones en términos de legislación o bien de organización administrativa. Mientras, el capítulo 2 se dedica al tema del proceso de selección que se utiliza para poder determinar con quién contratar una APP. Los capítulos 3 y 4 abordan todo lo concerniente al proceso de negociación y contratación, discutiendo en detalle las consideraciones que usualmente hay atender en este tipo de acuerdo. Se incluye, además, una explicación en torno a las responsabilidades derivadas de tener que administrar el contrato.

Para facilitar la lectura del documento utilizamos a través del informe dos tipos de recuadros. Unos resumen aspectos de la discusión y han sido intercalados en lugares apropiados del texto. Los otros están localizados al final de cada capítulo e incluyen comentarios breves relacionando el tema discutido con la Ley de APP de Puerto Rico y su Reglamento. Aunque no es un objetivo del informe analizar el desarrollo del tema en Puerto Rico, hemos considerado apropiado proveer al lector un mínimo de información que le permita contextualizar determinados aspectos de la discusión.

Esperamos que el informe contribuya al estudio de un tema de tanto impacto a nivel internacional. De igual modo confiamos que propicie una reflexión profunda sobre las implicaciones de la política adoptada en Puerto Rico y de la necesidad de que el desarrollo de APP en nuestro país se realice con el mayor rigor y responsabilidad en protección del interés público.

Notas al Calce

1 Sobre las transformaciones de las relaciones entre el Estado y el mercado durante el pasado siglo, véase Daniel Yergin & Joseph Stanislaw, The Commanding Heights: The Battle between government and the marketplace that is remaking the world (1998).

2 Consejo Asesor de Reconstrucción Económica y Fiscal, Informe al Gobernador-Electo Lcdo. Luis G. Fortuño sobre Alianzas Público-Privadas 2-3 (19 de diciembre de 2008) [en adelante, CAREF, Informe al Gobernador Electo].

3 José Luis Navarro Espigares y Elisa Hernández Torres, Public-Private Partnership as a New Way to Deliver Healthcare Services, XVI Encuentro de Economía Pública, 5 y 6 de febrero de 2009, Palacio de Congresos de Granada, disponible en http://www.ugr.es/~montero/XVIeep/81.pdf (última visita el 11 de mayo de 2010), citando de Public-Private Partnerships: in Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, OECD (2008).

4 En el capítulo 3 se discuten variadas alternativas a los supuestos que dan margen a la decisión de optar por una APP, así como a la manera en que la misma puede ser instrumentada. Esto incluye escenarios de financiamiento y distribución de riesgos distintos a los utilizados en el ejemplo.

5 Fernando Sainz Moreno, “Secreto y transparencia”, en Estudios para la reforma de la Administración Pública 165 (INAP 2005); y Archon Fung, Mary Graham & David Weil, Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency (2007).

6 La corta experiencia de la política pública sobre APP en Puerto Rico confirma esta tendencia. A mayo de 2010, el gobierno ha identificado formalmente ocho “proyectos prioritarios” primordialmente enfocados en el tema de la infraestructura. Esto incluye tres proyectos de construcción o mantenimiento de carreteras, uno de mantenimiento de escuelas, otro para la construcción y operación de una planta de gas natural y la concesión de un aeropuerto. Véase http://www.p3.gov.pr/Proyectos/Proyectos.html (última visita el 26 de mayo de 2010).

7 Daniel Guttman, “Public Purpose and Private Service: The Twentieth Century Culture of Contracting Out and the Evolving Law of Diffused Sovereignty”, 52 Admin. L. Rev. 859 (2000) y Donald F. Kettl & James W. Fesler, The Politics of the Administrative Process, 384-92 (4th ed. 2009).

8 Sobre los problemas que acarrea delimitar el concepto “privatización”, véase Chris Sagers, “The Myth of «Privatization»”, 59 Adm. L. Rev. 37 (2007). Para una discusión de distintos tipos de privatización, véase Héctor Ríos Maury, Privatización: formas, mitos y aspectos gerenciales 25-70 (1998) y Dru Stevenson, “Privatization of State Administrative Services”, 68 La. L. Rev. 1285 (2008).

9 Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos: causas, consecuencias y reforma 36-52 (2001).