Alianzas Público-Privadas – Capítulo 1

Alianzas Público-Privadas

Estudio del fenómeno y experiencias en la identificación de mecanismos de control y protección del interés público

Capítulo 1
POLITICA PÚBLICA Y MARCO LEGAL

En tanto consideremos la APP sólo como solución al problema de financiamiento, los asuntos a discutir se remitirán precisamente a las condiciones que han tornado obsoleto los métodos tradicionales de financiar obra pública, la manera en que la APP genera el dinero necesario para construir, la estructura de selección que permite identificar la mejor oferta entre competidores y todo lo relacionado a la negociación, contenido y administración del contrato que eventualmente se otorgue. Eso son precisamente los temas que componen gran parte del informe.

Es preciso, sin embargo, examinar la APP más allá de consideraciones técnicas relativas a financiamiento o el diseño del proceso que garantice la mejor selección. La decisión de utilizar este tipo de acuerdo supone la adopción de política pública a varios niveles, desde la determinación misma de acoger la APP como instrumento para la ejecución de funciones públicas, hasta las consideraciones que tiene un gobierno para decidir qué tipo de obra o servicio habrá de realizar bajo este modelo.

Un primer nivel de política pública supone un enfoque amplio en el cual la APP es presentada por un gobierno como punta de lanza para ambiciosos programas de desarrollo económico, lo cual incluye decidir para qué tipo de obra y servicio se utilizará. En el caso de infraestructura requiere identificar sectorialmente aquellos asuntos en los cuales se quieren desarrollar obras mediante el mecanismo. Así también las APP de servicios suponen determinar dónde aplicar el modelo, ya sea en áreas esenciales como la educación o la salud, o bien en temas puntuales como las cárceles.

En un segundo nivel está la decisión de qué obras en específico deben ser objeto de una APP. En caso de infraestructura de transportación habría que identificar si se interesa la construcción de un puente nuevo o la remodelación y mantenimiento de una autopista existente. Para un servicio de salud conllevaría optar por contratar una sala de emergencia o un centro para la prestación de servicios de diálisis.

El tercer nivel será objeto de mayor discusión en el capítulo 2 y trata de la manera en que un gobierno diseña el proceso para seleccionar al ente privado a ser contratado.

Los tres niveles de política pública que supone una APP

  • Primer nivel: punta de lanza de programa de desarrollo económico, incluyendo su alcance y si abarcará tanto obra como servicios, así como sectores a ser incluidos
  • Segundo nivel: identificación de proyectos a ser promovidos
  • Tercer nivel: diseño del proceso para seleccionar contratista a través de un proceso competitivo de proponentes

En este capítulo discutimos con detenimiento el primer y segundo nivel, procurando examinar los mecanismos a través de los cuales los gobiernos institucionalizan la adopción de política pública en cada instancia. Para esto prestamos particular atención al marco legal y administrativo que suele acompañar una APP.

A. El primer nivel de política pública

Cuando un gobierno decide adoptar la APP como política pública de amplio alcance hay al menos tres puntos que debe considerar: 1) la clara delimitación de objetivos, 2) la conveniencia de enmarcar todo el programa en unos principios rectores y 3) cómo institucionalizar la nueva política.

La clara delimitación de objetivos

El tema de porqué se crea una APP puede dar la impresión de ser un asunto meramente descriptivo. Esto es, parecería que se atiende al explicar las razones que han llevado a distintos gobiernos a adoptar esta política pública. La realidad, sin embargo, es que el mismo apareja otro tipo de consideración que va a la médula del posible éxito o fracaso de este tipo de política pública. Nos referimos a la necesidad de establecer una APP por las razones correctas y evitar errores de algunos gobiernos cuyos programas de APP han confrontado problemas como resultado de expectativas infundadas sobre el nivel de éxito que promete este modelo.10

El problema está íntimamente relacionado a las razones que han justificado un vertiginoso uso de las APP en los pasados años. En muchos casos la decisión de acudir a esquemas de financiamiento para el sector público se han agotado.11 En ocasiones esto se debe a que el gobierno se ha endeudado a tal nivel que su crédito se ha visto comprometido o bien porque existen limitaciones legales respecto al nivel de deuda que puede asumir.12 Visto de este modo el objetivo más básico de muchas APP de infraestructura es producir a través de un ente privado el financiamiento que el ente público no puede generar, enfoque que plantea dos posibles problemas. Primero, un énfasis tan concentrado en el aspecto fiscal puede desplazar la consideración de asuntos igual-mente serios como el detalle de la fase operacional.13 Las complejidades de esto último son entonces obviadas para dar mayor atención a lo que era el principal obstáculo para la obra de infraestructura: el financiamiento. Con esto no pretendemos minimizar la preocupación por financiar la obra. Más bien advertir que la búsqueda de una solución al financiamiento no debe suponer descuidar aspectos igualmente relevantes y de impacto directo en la ciudadanía

De otra parte y como planteáramos en la Introducción, si bien el tema del financiamiento ayuda entender las APP de infraestructura, es poco lo que aporta a comprender las alianzas para la prestación de servicios. En estos casos el interés del gobierno está más bien concentrado en beneficiarse de la ventaja comparativa que un socio privado podría brindarle en términos de experiencia, tecnología de avanzada, eficiencia y calidad del servicio.14

Algunos criterios para delinear y brindar dirección a la política pública de APP

Son variadas las consideraciones que puede tener un gobierno para determinar en qué sectores utilizar una APP. Hay al menos cinco que consideramos esenciales para propiciar un proceso responsable e alternos es consecuencia de que los métodos tradicionales disponibles informado: 1) necesidades debidamente identificadas, 2) nivel de madurez del programa, 3) existencia y naturaleza de un mercado, 4) acopio de experiencias y 5) armonización con otras políticas públicas.

Necesidades. La primera consideración tiene que ver con las necesidades que pueda haber identificado un país en un momento dado. Puesto en términos simples: habrá APP donde el gobierno necesite desarrollar proyectos de infraestructura o mejorar los servicios. Por ejemplo, si se tiene un problema de suministro electricidad, esa área será entonces hacía donde resultaría necesario dirigir proyectos de APP.

Madurez. Otra consideración es reconocer que el éxito de este tipo de política pública depende de aceptar que debe haber un ritmo apropiado de maduración.15 Como antes indicamos, gran parte de la literatura disponible en torno a las APP no es meramente descriptiva del fenómeno. Tras más de una década de experiencias, hoy día es posible identificar algunos elementos básicos que ayudan a un desarrollo exitoso y otros que parecen propiciar traspiés. En esta línea se recomienda seleccionar con cautela el tipo de APP con el cual se va a comenzar y evaluar los primeros sectores a ser desarrollados.16 Existe la necesidad de que el propio gobierno desarrolle peritaje en transacciones que suelen ser altamente complejas y en algunos casos competitivas en términos internacionales. Una alternativa es comenzar por un sector tradicional como el de la transportación donde es posible sentar una base, evaluar la experiencia y decidir pasar entonces a otro tipo de sector de infraestructura. Al final lo relevante es tener sumo cuidado en entender las APP como una política pública a ser implementada de inmediato en todas sus dimensiones. Lo recomendable parece ser, pues, tratarlas como un proceso que debe contar con el espacio y tiempo apropiado para madurar.

Mercado. Nótese que la preocupación anterior gira en torno a la capacidad de un gobierno para entender y atender de forma adecuada las decisiones que supone la política pública que ha adoptado. Un asunto distinto es la existencia de condiciones objetivas que viabilicen o limiten el nivel de efectividad de dicha política. En este renglón una pregunta básica es si para la APP que se quiere adoptar, existe un mercado o capacidad para el mismo. Después de todo, una de las virtudes principales de la contratación a través de una APP es cómo el elemento de competencia entre proponentes potencia el diseño y selección de la mejor oferta para el gobierno.

Si es cierto que el sector privado es más eficiente en la prestación de servicios, no es por razón de su condición “privada”, sino por el hecho de que opera en un ambiente de competencia que fuerza a sus participantes a actuar conforme a rigurosos criterios de eficiencia que mantengan bajos costos y generen mayores ganancias. Quienes recomiendan comenzar con APP tradicionales en un área como la transportación descansan precisamente en que se trata de un sector donde el carácter competitivo del proceso está casi asegurado. En cambio, la posibilidad de que se inicie un proceso de APP sin que exista un mercado para ello supone cuestionar el nivel de eficiencia que debe esperarse.

Lo anterior es un problema que pudiera suscitarse en prácticamente cualquier tipo de contratación pública, siendo la solución usual obviar el requisito de competencia y permitir que el gobierno contrate con el único proponente. Ahora, el caso de las APP plantea un problema particular en tanto el gobierno esté tomando la decisión de buscar colaboración con el sector privado en un área que previamente no estaba sujeta a contratación. Esto podría ocurrir con una APP de servicios en el área de cárceles. La función de preparar y proveer comida a los confinados es un área en el cual previsiblemente debe existir un mercado, pues se trata de un servicio que se presta con cierta frecuencia en el sector privado. Es de esperar entonces que una subasta en este renglón sea una muy competida. Lo mismo no puede decirse, sin embargo, de la función de custodiar a los confinados. Una contratación de este tipo supondría la ausencia de competidores, la participación de algunos de reciente creación con prácticamente ninguna experiencia o bien la comparecencia de proponentes de otras jurisdicciones. Sólo bajo el último supuesto existiría competencia real e inmediata en tanto sean varios los que presenten propuestas. Aun así, su éxito exigiría que exista ya un mercado internacional para el tema y se hayan realizado gestiones efectivas para insertarse en el mismo.

Las últimas preocupaciones, madurez en el aprendizaje gubernamental y existencia de un mercado adecuado en el cual desarrollar proyectos, pueden coincidir si se pretende comenzar un programa de APP con una amplitud que rebase lo que el mercado financiero pueda absolver. Aún teniendo el gobierno varios proyectos listos, es posible que el mercado no pueda absolverlos todos de forma simultánea, ya sea por capacidad operacional limitada o por meras cuestiones de financiamiento.17

Experiencias. De otra parte, tras más de una década de países desarrollando proyectos a través de APP y estudios que examinan los variados éxitos y fracasos, hoy día resulta incuestionable que cualquier decisión en torno a la implantación de esta política pública debe dar cuenta de las experiencias en otras jurisdicciones. En ocasiones esto permitirá identificar sectores que por determinadas razones no son adaptables para una APP.18

Por ejemplo, en el caso de la educación las APP han operado en proveer infraestructura al sistema educativo, siendo amplia la experiencia en el Reino Unido, Australia, Egipto, Bélgica, Alemania y Canadá.19 Por otra parte, en aquellos casos en que la contratación ha girado en torno a la prestación de servicios, los mismos se han concentrado en áreas no educativas, como sería el mantenimiento o alimentos.20 Los casos de APP que incluyen directamente servicios educativos son menos y un estudio amplio sobre el tema preparado recientemente para el Banco Mundial reconoce que todavía no existen investigaciones que permitan evaluar de forma adecuada esos casos.21

Incluso en aquellas áreas donde más experiencia existe todavía puede haber diferencias sobre el mejor proceder. Por ejemplo, el mismo estudio del Banco Mundial indica que las APP de infraestructura en educación suelen responder a la extensión usual de 25 a 30 años.22 Sin embargo, otros estudios han advertido que en atención a los cambios de patrón demográfico y aún de política educativa, los contratos relacionados a escuelas deben ser más cortos.23 Además, en principio, para el sector privado se trata de un negocio más riesgoso. Recordemos que contrario a la APP de la autopista, un proyecto relacionado a la infraestructura de una escuela no cuenta con una fuente de ingreso a base de cobro por servicios a un usuario. En cambio, la inversión de capital sólo tiene como garantía los pagos que haga el gobierno.24

Otras políticas públicas. Por último, la determinación de adoptar el modelo de APP puede representar no solamente una nueva política pública, sino un choque con otras políticas e intereses. Algunas de estas políticas serán armonizables, mientras otras supondrán una sustitución o bien un ajuste en la manera de implementar una APP. Por ejemplo, es de esperar que se enmarque su uso dentro de una política integral de infraestructura, ya sea para el desarrollo de la misma o su revisión a la luz de las oportunidades y limitaciones que supongan las APP. Tal sería el caso de utilizar las APP para adelantar una política pública específica como sería el desarrollo de transporte colectivo.

En otros casos se trata de excluir áreas en las cuales no se desarrollará el modelo de APP. Por ejemplo, en Estados Unidos el gobierno federal tiene un programa para la contratación de servicios con el sector privado a base un esquema de competencia. Uno de los aspectos relevantes de la iniciativa es que requiere distinguir entre funciones “inherentemente gubernamentales” y aquellas cuya naturaleza hace que se les pueda atribuir un carácter “comercial”. Las primeras no pueden ser objeto de contratación e incluyen aspectos tales como determinar política pública, otorgar contratos, supervisar empleados y conducir investigaciones criminales.25

Otro aspecto donde pueden confluir distintas políticas públicas tiene que ver con las ganancias que puede generar una APP para el gobierno y la decisión de para qué utilizar el dinero. Por ejemplo, resulta fundamental si el uso de los fondos estará relacionado o no con el sector de infraestructura que propició el contrato.26 Si se considera como un simple pago por parte de un contratista, entonces el dinero estará disponible para ser utilizado conforme las prioridades y necesidades identificadas por los gobernantes. En cambio, si se enfoca desde el punto de vista del ciudadano que paga por el uso del peaje, no es irrazonable que tenga la expectativa de que el sistema vial esté en buenas condiciones. Esto último requeriría dirigir entonces los recaudos al tema de transportación. En algunos casos lo que finalmente se determine puede impactar no sólo la percepción inmediata del usuario, sino incluso la legitimidad general del modelo de APP.

Otra área de particular tensión en términos de choque de intereses es lo relativo al efecto de una APP sobre el empleo público. En el caso particular de las APP para la prestación de servicios existentes, el gobierno cuenta con empleados que han desempeñado las funciones que ahora habrán de ser contratadas. Esto puede conllevar en muchos casos que los empleados sean cesanteados en tanto sus puestos se eliminen y no haya la capacidad o el interés para retener a las personas en funciones distintas. De hecho, la separación del puesto puede ser casi inevitable en tanto un objetivo previsible de la contratación a través de APP, sea precisamente que el gasto público en la prestación del servicio se vea ahora reducido por las eficiencias que genera la manera en que opera el sector privado. Inevitable, en la medida que la búsqueda de economías esté predicada precisamente en el ahorro en gastos de nómina.

El tema se vuelve más álgido en tanto los empleados afectados estén siendo representados por una unión sindical. Esto ya sea porque la unión se convierta en un opositor a la contratación o bien porque su misma existencia sea uno de los elementos que el gobierno utiliza para considerar la prestación del servicio actual como ineficiente. De hecho, alguna literatura que apoya la adopción de APP indica sin ningún tipo de reserva que uno de los beneficios potenciales de un contrato de administración en escenarios como la educación pública, es poder liberar al sistema de las ataduras asociadas con los sindicatos en el sector público, incluyendo el costo que representan los salarios de empleados unionados.27 No es de extrañar, por tanto, que la literatura más crítica en torno a las APP sea auspiciada precisamente por el movimiento sindical.28

Estamos ante un tema muy delicado para cualquier gobierno que quiera impulsar el modelo de APP y en torno al cual debe imperar el principio de transparencia. Si la adopción de una APP representa la reducción de plazas de trabajo en el gobierno, y dicho efecto es uno de los objetivos en la búsqueda de reducir el gasto público, así debe ser entonces planteado como parte de un debate abierto.

La deseabilidad de contar con principios rectores

Si algo queda claro al examinar la literatura internacional en torno a la APP es que el tema es controversial. Las razones para ello son variadas pero posiblemente una de gran peso es el enfoque en las virtudes del sector privado para asumir actividades que tradicionalmente ha realizado el gobierno y la relación de esta idea con el debate en torno a la privatización. Resulta curioso, sin embargo, que los llamados a la cautela no son exclusivos de aquellos estudios críticos de las APP, sino que son un elemento incluso presente en quienes defienden el modelo.

El punto de convergencia es la necesidad de identificar maneras de salvaguardar el interés público al momento de adoptar una política de APP. Ya sea como argumento preventivo contra ataques de quienes se oponen al concepto o bien por convicción, aun quienes favorecen las APP entienden que hay consideraciones de interés público que sólo serán atendidas si el gobierno las asume afirmativamente como principios o limitaciones.29 Esto puede ser por temor a que el ente privado priorice su interés particular sobre el público o bien porque se trate de un tema por el cual ni siquiera debe responder el privado y toca al gobierno atender.

Así, es común que la lista de recomendaciones sobre medidas a tomar cuando se establece una política pública de APP incluya la adopción de una serie de principios rectores. Un informe de las Naciones Unidas identifica los siguientes seis: 1) participación, 2) sensibilidad, 3) transparencia, 4) “accountability”, 5) trato justo y equitativo y 6) eficiencia.30

Participación. Más que los proponentes que aspiren a ser seleccionados como contratantes, la participación se refiere a determinados sectores de la ciudadanía que pueden tener un interés en la contratación y sus efectos. El interés de estos grupos o personas descansa en que pueden ser afectados, ya sea de manera positiva o negativa, por la adopción de la APP. Los llamados “stakeholders” pueden ser una comunidad localizada cerca del proyecto, los consumidores o usuarios del servicio a ser operado por un ente privado o incluso empleados públicos. Esto último ocurre cuando se trata de una APP para contratar la operación de un servicio ya existente, como sería el caso de abrir un proceso para la concesión de un peaje que está funcionando en manos públicas. Como explicamos en la sección anterior, en ese escenario la APP impactaría a los empleados existentes ya sea porque pasan a ser supervisados por el ente privado o porque algunos de ellos o todos son cesanteados. De hecho, aún en el caso de los que continúan empleados sus beneficios marginales se pueden ver afectados.

El planteamiento es que estas personas o grupos tengan voz en el proceso de adopción de una APP.31 Un asunto que no estaría del todo claro es cómo se debe dar dicha participación y en qué momento.¿Se trata de participar en la toma de decisiones en alguno de los tres niveles que hemos identificado para el establecimiento de política pública? ¿En todos? ¿El derecho a ser consultado en alguna de dichas etapas? ¿El derecho a comentar? Si fuera este último el caso, ¿supondría un correlativo deber del gobierno de reaccionar? ¿En qué etapa? ¿Incluye la posibilidad de que esta persona o grupo tenga algún rol con posterioridad a que se seleccione una oferta y se firme el contrato? ¿Puede haber espacio para la participación de los “stakeholders” dentro de procesos o determinaciones del ente privado?

Aunque a la luz de las preguntas previas parece haber espacio para diseñar variados tipos de esquemas de participación, no debe haber cuestionamiento respecto a que se trata de un elemento que todo gobierno debe ponderar como parte de un programa de APP. Al respecto llamamos nuevamente la atención a las implicaciones que tiene el énfasis unidimensional en el financiamiento. Si el objetivo se limita a resolver un problema financiero, existe entonces la posibilidad de que el tema sea considerado uno “técnico” y, por tanto, no apropiado para participación de la ciudadanía.

Se requiere, por tanto, aceptar la noción de que la ciudadanía debe tener mayores oportunidades de participar en el proceso de decisiones públicas.32 Como corolario es necesario fomentar que todo espacio de participación sea uno con condiciones apropiadas para que la misma sea efectiva. Esto último implica no sólo que las preocupaciones de estos grupos sean atendidas, sino también que el proyecto mismo de APP se enriquezca con la participación en términos de mayor información y perspectivas.33

Sensibilidad. Lo antes discutido sobre participación está íntimamente relacionado a la necesidad de que el gobierno sea sensible a las preocupaciones que pueda generar la adopción de una APP. Aún quienes favorecen este modelo reconocen que la falta de información de la ciudadanía puede propiciar temores y suspicacias razonables en torno a esta política pública y, por consiguiente, afectar la viabilidad política de determinadas alianzas. Después de todo, en algunos casos se trata de un modo distinto de recibir servicios que siempre se han considerado esenciales y públicos. En ese contexto no es de extrañar que existan preocupaciones en torno a qué pasará con la calidad, el costo y el acceso al servicio, una vez tome las riendas un ente privado.34

De hecho, una de las principales preocupaciones que puede generar en la ciudadanía una APP, como el ejemplo del peaje, es lo que implica su operación por parte de un ente privado sobre el asunto de las tarifas.

¿Tiene autoridad ahora el privado para decidir cuál será el costo por el servicio? ¿Cómo controlar o impedir una práctica abusiva motivada por un desmedido afán de lucro? Se trata de un temor nada infundado sobre el cual gobierno tiene que tomar medidas. De hecho, al menos en Estados Unidos la práctica usual es establecer algún tipo de limitación en cuanto a la modificación de tarifas por parte del operador privado.35 Como veremos en el capítulo 4, estas limitaciones sobre cambios en las tarifas es un asunto que generalmente se incluye en los contratos.

Transparencia. Ser transparente en el manejo de todo lo relativo a una APP es una postura que puede darse en cualquiera de los niveles. Esto incluye desde un gobierno que comience expresando públicamente su deseo encaminarse hacia una política de alianzas, hasta garantías de publicidad y pulcritud en relación al desarrollo de todo el proceso de selección de proponentes. Son muchas las jurisdicciones que atienden este criterio a través de amplia información que está disponible en sus respectivas páginas de internet. Sin embargo, es importante no confundir mantener informado al público con el tema de la participación. En todo caso las políticas de transparencia son una condición para una participación efectiva, pero igual pueden darse de forma independiente a aquellas y no la garantizan o sustituyen.

“Accountability”. En el método tradicional de brindar servicios el tema del “accountability” suele ocuparse de la adecuada identificación de responsabilidades, así como del diseño de los mecanismos óptimos para lograr un rendimiento adecuado de cuentas. Quién responde, cómo responde y ante quién, son preguntas básicas.36 El traspaso de responsabilidades a un ente privado, particularmente en lo relativo a la prestación u operación de servicios directos a la ciudadanía, acarrea por tanto la necesidad de replantearse el mapa de distribución de responsabilidades. Aunque siempre puede haber espacio para discusiones sobre el diseño más eficiente, no debe haberlo respecto a un hecho básico: la delineación de responsabilidades debe ser clara para todas las partes contratantes y afectadas (“stakeholders”).

Trato justo y equitativo. La relevancia de este principio descansa de forma fundamental en la manera en que se diseñe el proceso de selección de propuestas para la contratación de una APP. Tiene particular importancia en el caso de países en desarrollo donde el sistema legal y judicial busca ganar credibilidad para atraer inversión extranjera.

Eficiencia. Los recursos públicos a ser empleados en la prestación de un servicio deben ser utilizados de la manera más prudente, sin atrasos ni desperdicios. En este punto la adopción de una APP usualmente viene acompañada de un alto grado de confianza respecto a cómo el sector privado aportará a la relación precisamente la virtud de la eficiencia. Esto se supone que libere recursos y tiempo del gobierno para dedicarse no a procesos, sino a velar por los resultados.37

De otro lado, hay quien plantea que la incorporación de principios rectores como los aquí esbozados pueden tener un efecto limitante sobre el mismo objetivo de eficiencia. El planteamiento va dirigido a que el sector privado puede ser eficiente precisamente por no tener que cumplir con requisitos que se imponen en los procesos dentro del gobierno. La clave en todo caso es cómo conservar los valores de interés público sin restar la flexibilidad necesaria para propiciar procesos eficientes.38

Principios rectores

  • Participación
  • Sensibilidad
  • Transparencia
  • “Accountability”
  • Trato equitativo
  • Eficiencia

B. El segundo nivel de política pública

Establecida la política pública a favor de las APP y decididas las áreas en las cuales se implantará, lo próximo es qué proyectos individuales abrir a competencia. Esta determinación puede parecer sencilla o acaso poco problemática. Después de todo podemos pensar que la decisión de acoger las APP fue producto de la identificación de necesidades específicas en distintos renglones de la infraestructura o prestación de servicios de un país. En el ejemplo de la Introducción, la necesidad era la autopista, por lo que es de esperar que luego de la ciudad crear un andamiaje legal y administrativo adecuado para sus APP, el próximo paso sea abrir ese proyecto a competencia.

Sin embargo, la selección misma de qué proyecto debe llegar a un proceso de licitación implica consideraciones de política pública que un gobierno debe tener presentes con miras a propiciar el éxito de su programa. La necesidad de desarrollar un proyecto en particular no es justificación suficiente para emprender un proceso de APP. Hay una variedad de factores que deben ser considerados. Algunos de ellos fueron discutidos en la sección anterior y vuelven a ser relevantes en esta etapa.

Los criterios de madurez y existencia de un mercado cobran relevancia más específica aquí. Puede haber una necesidad de construir una planta de tratamiento de aguas pero, ¿cuenta ya el gobierno con el peritaje para emprender dicho proyecto? ¿Existen recursos internos no sólo para manejar el proceso de selección, sino también la etapa de administración y fiscalización? De otra parte, ¿existen en el mercado local potenciales proponentes? ¿Habrá inversionistas privados disponibles? ¿Cuál es la condición del mercado internacional al momento de ser considerado el proyecto?

Una manera de atender muchas de estas preguntas es estableciendo como procedimiento estándar un análisis de viabilidad para cada proyecto. El mismo permite evaluar cada potencial proyecto a base de criterios de necesidad, deseabilidad y conveniencia. Este tipo de análisis consigna aspectos tales como impacto ambiental, finanzas, asuntos legales y hasta arqueológicos.

Un instrumento de análisis de este tipo cobra importancia si añadimos un elemento no considerado hasta el momento. Hemos hecho referencia al sector público como “el gobierno”, cuando la realidad puede ser un poco más compleja. No es nada inusual que el proceso de APP sea manejado por una agencia sectorial y una unidad central. La primera puede ser un organismo que atiende el asunto bajo la organización normal de la administración pública del país, como sería el caso de un ministerio de transportación. Mientras, la segunda sería una dependencia adscrita a un departamento gubernamental como el Tesoro. En una combinación como ésta puede ser que la responsabilidad de proponer proyectos particulares para APP recaiga en la agencia sectorial, mientras que el análisis o determinación final le corresponda a una unidad central especializada. En este sentido el análisis de viabilidad funciona como mecanismo de control para la decisión dentro del propio sector gubernamental.

Un componente de este análisis, que es requisito en algunos países y que resulta de particular interés, es lo que se conoce en inglés como el “public sector comparator”. En esencia se trata de que todo proyecto candidato a una APP sea sometido a una evaluación de cómo el mismo sería realizado mediante métodos tradicionales y luego comparar ese escenario con el mismo proyecto vía APP.39 Nótese que la incorporación de este requisito supone superar la visión de la APP como solución infalible a todo problema de desarrollo de infraestructura pública o bien de prestación de servicios. De este modo, no hay una presunción general de eficiencia en el sector privado, sino que la misma debe ser analizada caso a caso.

C. El tercer nivel de política pública

Lo normal es que toda contratación de obra pública se rija por un proceso competitivo donde cada proponente presenta la oferta que mayor rendimiento le genere al gobierno en términos de calidad y costo. Lo particular en todo caso es cómo el proceso de selección en el caso de la APP suele estar definido por un mayor diálogo entre el gobierno y los proponentes, lo cual supone flexibilizar el rigor procesal acostumbrado. Esto lo discutimos en detalle en el capítulo 2.

D. La institucionalización de la política pública

La decisión de adoptar una política pública de APP suele concretizarse de varias maneras. Puede tratarse desde un pronunciamiento gubernamental oficial en esa dirección, el inicio de un proceso de requerimiento de propuestas diseñado con un esquema de APP o bien la adopción de legislación específica para viabilizar proyectos bajo este modelo. Cada alternativa supone un nivel de formalidad distinto y puede haber razones para seleccionar uno u otro. Veamos las dos alternativas principales, legislación y guías, para entonces examinar el andamiaje administrativo que suele apoyar ambas.

Legislación

El marco legal y regulatorio de las APP está dado por aquellas disposiciones estatutarias y administrativas que rigen su operación. La realidad legal en cada país dependerá, sin embargo, de la necesidad que pretenden atender. En algunos casos se considera necesario legislar bajo el convencimiento de que el acuerdo al cual el gobierno interesa llegar supone una autoridad que no está resguardada en el ordenamiento legal vigente. Esto puede implicar la adopción de una legislación específica para las APP (Perú)40 o bien la modificación de la legislación ya existente para el manejo de la contratación pública (España).41

La legislación pareciera ser un factor central para el desarrollo de este tipo de alianzas. No sólo juega un papel preponderante a la hora de evaluar procesos de desarrollo de APP exitosos, sino que también provee seguridad y estabilidad que son factores esenciales para incentivar al sector privado a contratar. Además, puede incluir los mecanismos de protección de interés público mínimo que un contrato debe contener.

Lo anterior no se debe confundir con la legislación como requisito para el éxito. Esto es importante apuntarlo debido a que en ocasiones la legislación sobre APP es utilizada como elemento de mercadeo. Recordemos que aun a nivel mundial la capacidad de inversión es limitada y un país que interesa adoptar el modelo de APP en realidad está entrando a competir en un mercado que en estos momentos podría considerarse saturado de ofertas. Uno de los elementos entonces que puede en ocasiones plantearse como ventaja competitiva es una legislación atractiva. Esto puede ser de particular importancia para países en desarrollo donde históricamente el nivel de inversión extranjera ha sido bajo. Elementos de confiabilidad, estabilidad, solidez democrática y dominio del Estado de Derecho son valores estimados por el socio privado y hace que aquellos Estados que por diferentes circunstancias históricas no las han desarrollado, legislen de manera tal que el socio privado se vea atraído a establecer este tipo de alianzas.42

Un elemento adicional de suma importancia es la relación entre el marco legal y la estructura política de cada país. Dependiendo de si estamos ante un gobierno centralizado o uno de carácter federal, es posible que haya variedad en el número y naturaleza de leyes aplicables. En el segundo caso la pregunta fundamental es si hay legislación central o si los gobiernos locales tienen potestad para regular el tema por sí mismos. Se puede observar que en algunas jurisdicciones existe una forma mixta que combina legislación a nivel central y legislación a nivel regional. Incluso puede que haya un nivel normativo supranacional como es el caso de la Unión Europea. Veamos algunos detalles de ese caso en términos de cómo articulan su política pública. Luego haremos lo mismo con España, Reino Unido y Canadá.

Unión Europea. Para propósitos del derecho comunitario a la APP se le conoce en español como “colaboración público-privada” (CPP). El 30 de abril de 2004 la Comisión de las Comunidades Europeas presentó en Bruselas el “Libro Verde de Sobre la Colaboración Público-Privada (CPP) y el Derecho Comunitario en Materia de Contratación Pública y Concesiones”, donde se establece la deseabilidad de incentivar la CPP en los Estados miembros.43 Señala tres razones principales por las cuales la CPP es necesaria. En primer lugar se afirma que esta modalidad de con-tratación responde a una necesidad del Estado de recibir financiación privada. En segundo lugar, se aprovecha el „expertise‟ del sector privado y se aplica en el ámbito público. Por último, presenta la evolución del Estado que pasa de operador directo a organizador, regulador y controlador.44

El derecho comunitario no contempla ningún régimen específico para la CPP, lo que si se dispone es que cualquier acuerdo contractual o unilateral que el Estado lleve a cabo para la prestación de una actividad económica que anteriormente estaba en manos del primero debe estar guiado por los principios del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.45 Sin embargo, es importante considerar la Directiva 2004/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 “[S]obre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios”. Esta tiene como objetivo poder elaborar a escala comunitaria disposiciones de coordinación de procesos de adjudicación nacional que reflejen los principios del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, principalmente los principios de libre circulación de las mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios derivados de éstas: igual trato, no discriminación, reco-nocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia.46 Esta normativa contempla distintas categorías para el proceso de selección que serán objeto de discusión en el capítulo 2. Cabe señalar que una directiva análoga existe para el caso particular del agua, energía, transporte y servicios postales.47

España. La legislación española de contratación pública se modificó mediante la Ley 30 de 30 de octubre de en 2007 para armonizar el derecho nacional al comunitario y así asegurar que se cumplan con los principios antes descritos. El ámbito de aplicación del estatuto se circunscribe a lo siguiente: a) sector público; b) administraciones públicas; c) poderes adjudicadores.48 Las entidades comprendidas en cada una de estas categorías están capacitadas para entrar en CPP sin que medie entidad pública o privada que esté encargada de la selección de los socios y la adjudicación del contrato. Aún así, cualquiera de las entidades anteriores puede delegar o desconcentrar competencias,49 crear órganos de contratación unipersonales o colegiados, como así también designar un responsable del contrato que podrá supervisar su ejecución, adoptar decisiones y dictar instrucciones necesarias para asegurarse de la correcta realización de la prestación pactada.50

Reino Unido. El Reino Unido ha sido pionero en el desarrollo de APP. Para ello optó por las llamadas iniciativas de financiamiento privado (“Private Finance Initiative”- PFI) como medio para llevar a cabo proyectos que tradicionalmente habían estado en manos del Estado.51 En el Reino Unido también es de aplicación la Directiva Comunitaria 2004/18/EC, aunque por no tener legislación central se deja en manos de las autoridades locales el proceso de contratación pública o “public procurement”. Esto hace que Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda tengan marcos jurídicos y regulatorios diferentes, aunque como denominador común se encuentre la Directiva Comunitaria 2004/18/EC.

Es importante destacar que además de la legislación mencionada y la establecida por cada autoridad local, existen guías no estatutarias generalmente utilizadas para el establecimiento de proyectos PPP/PFI. En 1997 se creó un “taskforce” para intentar centralizar la actividad relacionada a los proyectos de PFI. Principalmente se buscaba ofrecer asistencia a las entidades contratantes en el proceso de adquirir financiamiento privado. En 1999 se recomendó que el “taskforce” adscrito al Tesoro se reemplazara permanentemente y de esta manera nace “UK Partnerships”, que es en sí misma una APP.52 Su utilización por parte de los entes contratantes es completamente voluntaria. Esta entidad está compuesta por miembros del sector público y privado, además de estar el interés público representado por un consejo asesor.53

Además de “Partnerships UK”, existen otras entidades que colaboran con el proceso de desarrollo de las APP en sectores específicos. Por ejemplo, “Partnerships for Schools” es una entidad fundada conjuntamente por el Ministerio de Educación y “Partnerships UK” que tiene como función principal ayudar a desarrollar APP en el área de las escuelas secundarias. Entre sus funciones están ayudar a las autoridades a definir sus estrategias educativas y cómo utilizar las oportunidades de inversión del programa “Building School for the Future”; dar apoyo y consejo al equipo de contratación en cada Autoridad Local, tanto en el diseño del proyecto como en su manejo, contratación, financiamiento y aspectos legales; asistir en la evaluación y selección del socio privado; e invertir, a través de las inversiones de BSF en cada alianza educativa local (“Local Education Partnership”).

Canadá. En Canadá no hay, a nivel central legislación específica que regulen los proyectos que se realizan bajo las APP. Sin embargo, el gobierno central ha creado el “P3 Fund”, un fondo de apoyo a modelos novedosos de contratación que se presenten como alternativa a la forma tradicional.54 También existe una entidad no gubernamental central llamada “The Canadian Council for Public Private Partnerships”,55 dedicada principalmente a proveer asesoría y promover el uso de APP. Como los proyectos de mayor envergadura se han llevado a cabo por los gobiernos provinciales, cada uno de ellos reglamenta lo que tiene que ver con este tipo de contratación. Las provincias son entonces las que lideran el proceso para establecer APP. Los principales proyectos han sido realizados por British Columbia, Ontario, Albert y Quebec.

Guías y planes

Aunque podría parecer que un país que se enfoque en adoptar legislación trata el tema de las APP con más formalidad y seriedad que uno que meramente establezca guías, la aprobación de leyes no deberá ser tomada como índice de mayor o menor compromiso con el tema. Como hemos visto, hay países en los cuales el tema de la legislación no es de particular preocupación en tanto tratan las APP como una modalidad especial de contratación pública. En todo caso su esfuerzo está dirigido a procurar orientación y capacitación a todos los componentes del proceso.

No se trata meramente de exponer ante el público general información en torno al funcionamiento de las APP para así dar vigor al principio rector de transparencia. Lo interesante es que el esfuerzo por documentar la visión, objetivos y estrategias para desarrollar con éxito una alianza también va en gran medida dirigido, como veremos más adelante, a los propios funcionarios públicos llamados a supervisar los procesos. En la medida que estas guías están disponibles en internet se convierten en una fuente de información valiosísima, no sólo para toda la sociedad donde se ha adoptado esta política pública, sino también para otros países que puede examinar esas experiencias.

Un ejemplo particular es Australia, donde no existe legislación central que regule los proyectos de APP, pero existe una guía nacional y las jurisdicciones locales han establecido sus propias guías para este tipo de contratación.56 De igual manera el gobierno de Suráfrica se distingue por tener excelentes guías disponibles en internet.57

Organización administrativa

El último punto a considerar relativo a la institucionalización de la política pública de APP, es la práctica y deseabilidad de darle una organización administrativa particular a la iniciativa. En este sentido es común y altamente recomendado que los gobiernos creen algún tipo de unidad central de APP. Su diseño responderá a lo que sean las necesidades y debilidades que tenga cada gobierno en términos de administración y coordinación interna.58

Posibles funciones de una unidad central de APP

  • establecer política pública
  • brindar asesoría
  • asumir funciones de capacitación
  • un rol decisional
  • labores de fiscalización

Como explicamos anteriormente, el tema de las unidades de APP tiene que verse en el contexto de cómo éstas se relacionan con los organismos gubernamentales que atienden de ordinario el tema que será objeto de contratación. Digamos que es el ministerio o departamento de salud quien interesa contratar obra o servicios. La práctica es no dejar que la toma de decisiones sobre la APP la tome de forma aislada el organismo sectorial. Esto puede bien obedecer al entendimiento de que el tipo de contratación es altamente compleja y no suele ser el peritaje tradicional de los entes públicos sectoriales. En cambio, estando la complejidad usualmente asociada a consideraciones financieras, es normal que la unidad central esté adscrita a la dependencia gubernamental con mayor responsabilidad sobre temas fiscales y se dedique entonces a facilitar el proceso de contratación prestando asesoramiento y apoyo.59 En Australia, por ejemplo, a nivel de gobierno central se ha creado una unidad APP dentro del Departamento de Finanzas y Administración, diseñada para colaborar con las diferentes agencias evaluando los méritos y viabilidad de las propuestas.60

También puede existir la preocupación de que las decisiones que se tomen en proyectos individuales terminen estableciendo política pública en tanto se envíe un tipo de mensaje particular a los inversionistas privados sobre como el gobierno en su totalidad maneja el tema de las APP. En ese sentido el tema no es uno de peritaje, sino de control y centralización.

El tema de peritaje no se agota meramente identificando donde no existe. Lo recomendable es que un gobierno adopte como parte de su política de APP y como discutiremos en el capítulo 4, un compromiso serio de capacitar a sus funcionarios en el manejo de todo el proceso relacionado a tipo de contrato.61 De otro modo se correrá el riesgo de depender de forma casi absoluta de consultores privados. Ese tipo de asistencia indudablemente es necesaria, pero no puede sustituir el proceso de personas con cargos públicos quienes asumen responsabilidad final por garantizar que las decisiones respondan al mejor interés público. El asunto, después de todo, es uno también de “accountability”. En el capítulo 4 se discuten algunas formas en que se ha atendido el tema de la capacitación de los funcionarios en distintas jurisdicciones, particularmente en Europa.

La Ley de APP de Puerto Rico en el contexto de política pública y marco legal

En Puerto Rico se optó por la aprobación de una ley sumamente abarcadora que refleja el examen de muchos de los temas consignados en la literatura internacional en torno a las APP. En comparación con la legislación de otras jurisdicciones, la Ley de APP de Puerto Rico es en extremo extensa en un afán de atender todas las posibles consideraciones. Aunque de primera impresión esto podría parecer favorable, también corre el peligro de resultar un estatuto de cierta complejidad para un tema que ya goza de tal característica por razones ajenas a lo legal.

El modelo de APP adoptado incluye tanto infraestructura como servicios, indicando la ley en términos precisos el tipo de obra o gestión a contratar en áreas también especificadas en la ley.

Se siguió la práctica de crear una unidad central de APP. Contrario a los casos donde el rol es de mero asesoramiento, la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas es una corporación pública con autoridad decisional sobre el proceso de contratación de APP.

La identificación inicial de qué proyectos particulares son candidatos a una APP recae en las agencias a nivel individual. La Autoridad deberá conducir en cada caso un estudio de deseabilidad y conveniencia y realizar la selección final.

En cuanto a transparencia, se dispone que los proponentes podrán clasificar documentos como confidenciales por ser secretos de negocios, información propietaria o privilegiada. La Autoridad es quien hace la determinación al respecto. De otra parte, hay un deber de publicar ciertos documentos consignados en la ley, estando el resto a discreción de la Autoridad.

En el caso de cobro de tarifa o cargos por servicios a usuarios, el contrato de APP debe incluir el derecho que puede tener el proponente seleccionado para fijar los mismos o las limitaciones para ello. La ley no exige tal contenido, meramente que el tema se aborde.

Excepto lo concerniente al tema de beneficios de retiro, no se garantizan los derechos de empleados afectados por una APP. En el caso de empleados de una agencia que tengan o hayan tenido en el año fiscal anterior un déficit operacional o que el BGF certifique una situación fiscal precaria y la entidad entre en una APP, tampoco aplicará prohibición alguna de convenio colectivo que tenga el propósito de impedir su transferencia. En tal caso la Autoridad le exigirá al contratante que dé prioridad a los empleados que pierden su empleo y no puedan ser transferidos. Los que tengan más de 10 años, conservan sus derechos bajo el sistema de retiro público.

Notas al Calce

10 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships 10 (2006) [en adelante, Deloitte, Closing the Infrastructure Gap].

11 Para un análisis de este desarrollo en el caso de la transportación, véase Greg Dierkers & Justin Mattingly, How States and Territories Fund Transportation: An Overview of Traditional and Nontraditional Strategies, NGA Center for Best Practices (2009).

12 Harry Anthony Patrinos, Felipe Barrera-Osorio & Jualiana Guáqueta, The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education, 27 (2009), The World Bank.

13 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág.10.

14 Irina A. Nikolic & Harald Maikisch, Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector: An Overview with Case Studies from Recent European Experiencee, 1-2 (2006), The World Bank. Para un planteamiento similar en el sector particular de educación, véase Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en la pág. 22.

15 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág. 4.

16 Id. en la pág. 6.

18 Id. en la pág. 19.

19 Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en la pág. 26. Aunque un estudio de las primeras experiencias en el Reino Unido arroja una correlación positiva entre la inversión privada en infraestructura y el mejoramiento en aprovechamiento académico, estos resultados requieren ser validados con estudios adicionales. Id. en la pág. 40.

20 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág. 24. Lo mismo ha ocurrido en el área de salud. Id. en la pág. 25.

21 Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en la pág. 7. Por ejemplo, en el caso de Chile el mecanismo utilizado ha sido el vale educativo con resultados mixtos. Aunque se evidencia recientemente mejorías en el aprovechamiento, el resultado general es uno desigual donde se han beneficiado los estudiantes de escuelas privadas y han resultado segregados los del sistema público. Id. en la pág. 30.

22 Id. en la pág. 3

23 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág. 2.

24 “This reliance on a single customer, subject to changing political and policy priorities, makes investing in social service facilities extremely risky for private investors (World Bank 2006). As a result, contracting private institutions to finance and build schools is much more challenging than other types of contracting”. Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en la pág. 12.

25 Mathew Blum, “The Federal Framework for Competing Commercial Work between the Public and Private Sectors”, en Government by Contract: Outsourcing and American Democracy 63 (Eds. Jody Freeman & Martha Minow 2009).

26 US Department of Transportation Federal Highway Administration, Public Policy Considerations in Public-Private Partnership (PPP) Arrangements 18 (January 2009).

27 Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en las págs. 10-11.

28 Canadian Union of Public Employees, The Case against Public-Private Partnership (P3) Financing for Public Infrastructure (February 2008); David Hall, Critique of PPPs, Public Services International Research Unit, (October 2008) [en adelante, Hall, Critique of PPPs]; y David Hall, Protecting workers in PPPs, Public Services International Research Unit, (October 2008).

29 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág. 13. “Government officials must pay close attention during each phase of the PPP life cycle to the core public values they must protect and to how they can maintain the integrity of these values in a partnership”. Id. en la pág. 28.

30 United Nations Economic Commission for Europe, Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships 13-14 (2007) [en adelante, UNECE, Guidebook].

31 Irina A. Nikolic & Harald Maikisch, Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector: An Overview with Case Studies from Recent European Experience , 12 (October 2006) (“All the key stakeholders should be involved in a well-defined consultation and project development process early on”). Véase también, Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en la pág. 5.

35 US Department of Transportation Federal Highway Administration, Public Policy Considerations in Public-Private Partnership (PPP) Arrangements 6-13 (January 2009).

36 En general, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (Eds. Andreas Schedler, Larry Diamond & Marc F. Plattner 1999) y Donald F. Kettl & James W. Fesler, The Politics of the Administrative Process 9-13 (4th ed. 2009).

37 Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en la pág. 9.

38 Para una discusión amplia que apuesta a la posibilidad de conciliar ambos intereses, véase Jody Freeman, “Extending Public Law Norms through Privatization”, 116 Harv. L. Rev. 1285 (2003).

39 US Department of Transportation Federal Highway Administration, Public Policy Considerations in Public-Private Partnership (PPP) Arrangements 21 (January 2009) y The Allen Consulting Group, Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia, Final Report 14 (November 30, 2007) [en adelante, Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia].

40 Véase el Decreto Legislativo No. 1012 de 12 de mayo de 2008, “Ley Marco de Asociaciones Público-Privadas para la generación de empleo productivo”, enmendado por el Decreto Legislativo No. 1016 de 29 de mayo de 2008. Además, la Ley No. 29230 de 19 de mayo de 2008, “Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado”.

41 Ley 30 de 30 de octubre de 2007.

42 La identificación de estos objetivos está en muchos casos directamente ligada a políticas impulsadas a principios de los 90‟s por organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y cuya eficacia ha sido en ocasiones cuestionada. Para una discusión sobre este tema en América Latina, véase Cristina Zurbriggen, “La „falacia tecnocrática‟ y la reforma del Estado. A 10 años del Informe del Banco Mundial”, 210 Nueva Sociedad 156 (Julio-Agosto 2007).

43 Comisión de las Comunidades Europeas, Libro Verde sobre la Colaboración Público-Privada y el Derecho en Materia de Contratación Pública y Concesiones, de 30 de abril de 2004, [Com (2004) 327 final] [en adelante, Comisión de las Comunidades Europeas, Libro Verde].

44 Id. en la pág. 3.

45 Id. en la pág. 5.

46 Directiva 2004/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios.

47 Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales.

48 Para una explicación detallada de los entes que componen cada división, véase el Artículo 3 de la Ley 30/2007.

49 Artículo 40 de la Ley 30/2007.

50 Artículo 41 de la Ley 30/2007.

51 The Private Finance Initiative (PFI), Research Paper 01/117, House of Commons Library, de 18 de diciembre de 2001. Las PFI son esencialmente APP de la modalidad Design, Build, Finance and Operate (DBFO), como veremos en el capítulo 3.

52 Véase http://www.partnershipsuk.org.uk (última visita 13 de mayo de 2010).

53 Id.

54 Véase http://www.buildingcanada-chantierscanada.gc.ca/funprog-progfin/ target-viser/pppf-fppp/pppf-fppp-eng.html (última visita 31 de mayo de 2010).

55 Véase http://www.pppcouncil.ca/ (última visita 31 de mayo de 2010).

56 Véase, en el caso del gobierno nacional, el National PPP Forum en: http://www.pppforum.gov.au/jurisdictions/australian_government.aspx (última visita 31 de mayo de 2010). Para ejemplos en gobiernos locales, véase New South Wales en http://www.treasury.nsw.gov.au/wwg (última visita 31 de mayo de 2010) y Queensland en http://www.dip.qld.gov.au/resources/guideline/ppp-value-for-money-framework/1-overview-2008.pdf.

57 Véase el National Treasury‟s Public Private Partnership Manual (August 2004), disponible en http://www.ppp.gov.za/ (última visita 31 de mayo de 2010).

58 World Bank, Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure 3 (October 2007).

59 Patrinos, Barrera-Osorio & Guáqueta, supra nota 12, en las págs. 13-14: “It is „best practice‟ for private participation initiatives to be managed by the central government, often in a PPP unit attached to the finance ministry or treasury (World Bank 2006). This is done to ensure that the government rapidly develops the expertise that it needs to manage the „transaction‟ or capital part of the initiative”.

60 Australian Government Policy Principles for the Use of Public Private Partnerships, en http://www2.finance.gov.au/publications/fmg-series/ docs/ FMG_PoSlicy_Principles_FINAL.pdf.

61 Nikolic & Maikisch, supra nota 31, en la pág. 6 (“institutional capacity and expertise required to capture benefits while mitigating the associated risks”.) NGA Center for Best Practices, How States and Territories Fund Transportation: An Overview of Traditional and Nontraditional Strategies 12 (2009). Sobre la necesidad de capacitación y funcionarios diestros, véase Deloitte, Closing the Infrastructure Gap, supra nota 10, en las págs. 12 y 14.